科研事业单位全面预算管理的现实障碍与对策
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作者: 高宇强
“凡事预则立,不预则废”。全面预算管理在科研单位经营中具有举足轻重的地位。全面预算管理能够实现科研单位内部资源的全面整合,预算管理能够实现有效的业绩考评,最终控制科研单位的经营活动。本文从实际工作需要出发,对全面预算管理进行了深入的研讨,将相关的理论知识全面、系统地融入科研单位推行预算管理的实践中;分析了目前科研单位在预算管理工作中推行不力、运行效果不佳的症结所在,并提出了解决问题的办法。
一、我国科研单位全面预算管理的现实障碍
我国科研单位在全面预算管理实施过程中虽然取得了一定的成效,但是,就目前来看还存在若干问题,这些问题大大影响了我国科研单位全面预算管理的实施。
1.高层对全面预算管理的战略地位认识模糊。
有的高层认为全面预算管理就是财务部门的事。从而没有把全面预算对科研单位战略的全面支持功能表现出来,使科研单位全面预算目标缺乏权威性,全面预算执行缺乏严肃性,全面预算实施结果缺乏激励性,最终使全面预算管理陷入困境。由于我国科研单位建立现代科研单位制度刚刚起步,驾驭市场的能力不强,对科研单位目标计划的管理往往只限于局部或个别项目。例如全员参与不够,取得制定预算的各项标准有一定的困难,更谈不上依据预算制定合理的现金流量预算。因此,在预算指标的确定上可能缺少科学依据和可控制性,使预算执行者感到自己的行动影响不到结果;以不可控的预算执行结果考核下属,会挫败下属单位的工作积极性。
2.科研单位全面预算指标有效性差。
同时一些科研单位全面预算指标有效性差,表现为蓄意夸大业务活动预计耗用的资源量及作业难度或蓄意压缩业务活动预计产出水平。产生预算松弛的诱因或是管理者通过压低产出预算指标,使实际业绩增大以谋取较高的奖励性报酬,争取升迁机会;或是通过编制有足够弹性的预算指标,防止经营不确定性导致无法完成预算的风险;或是通过提高资源耗用预算目标,争夺有限的稀缺资源,降低本部门完成全面预算指标的难度。
3.全面预算重编制、轻执行。
大多数科研单位在全面预算管理中普遍存在重编制、轻执行的现象。缺乏严格的监督制度,执行的随意性大,预算调整权利没有相应的制衡机制,超预算和无预算的项目可能因为预算调整权的滥用而照样开展,预算对实际行为的预控作用严重受损,严重影响管理水平的发挥。
4.全面预算考评体系不完善。
许多科研单位在全面预算管理过程中,存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题,普遍把预算工作当成财务部门的责任,其他部门只是辅助工作。从总体上看,在我国由专门的预算机构做出预决策的科研单位还不到20%,而其余的科研单位或是由领导做出或是由财务部门做出,削弱了预算的科学性和权威性,造成科研单位预算的软约束,使预算缺乏可操作性,脱离了预算“全面、全额、全员”的特性。况且即使预算不脱离实际,如果没有基层人员的参与,预算在执行过程中也会遇到很大的阻力。其主要原因是我国科研单位全面预算管理的考评体系不完善,使预算不能成为科研单位的硬约束,失去其应有的权威性和严肃性。由于只在年终考核预算指标,又未形成定期或不定期的预算反馈制度,责任不明确,成本控制的具体指标难以落实到实处,对预算工作负有成效的单位和个人没有相应的激励措施,都会影响管理工作的深入开展。
二、我国科研单位全面预算管理体系的建立
1.建立原则。
科研单位推行全面预算管理制度,要掌握五项原则:一是坚持全局性原则,局部利益要服从全局利益;二是坚持平衡性原则,正确处理好各方面的关系;三是坚持效益性原则,优化资源配置;四是坚持灵活性原则,做到不僵化死板;五是坚持可实现性原则,做到收支相结合。科研单位在这五项原则基础上就可以编制全面、全额、全员预算。
2.建立措施。
(1)树立科学的全面预算管理观念。
科研单位有效实施全面预算管理必须树立正确的观念,必须由科研单位的最高管理层进行组织和指挥,高层必须承担起“项目负责人”的角色,才能确立预算应有的地位,实施预算的部门、单位才能顺利完成协同。科研单位实施预算管理是提升科研单位整体管理的重要手段,其核心职能就在于对科研单位的业务流、资金流、信息流和人力资源流进行全面整合。通过对钱和物的运行方式――资金流和业务流进行事前规划,并将其按照职权范围落实到相应的责任人身上,再将业务体系和数量价值体系整合到信息体系中,实现科研单位运行和管理的高度信息共享化。从战略管理的过程来看,科研单位的战略管理包括战略调研、规划、实施、控制和评价五个阶段。在战略调研和规划这两个阶段,用往年的预算管理实施情况作为全面评价科研单位的战略环境和科学规划科研单位的总体战略、分部战略以及职能战略的事实依据;在战略实施阶段,科研单位总体战略、分部战略、职能战略的目标都需要通过全面预算来层层分解,战略目标的实施需要全面预算提供保障;在战略控制阶段无论是战略性控制、战术性控制还是业务性控制,全面预算管理控制都是一个非常重要的手段;在战略评价阶段,全面预算管理的实施结果更是评价战略管理效果的重要事实依据。即科研单位战略与预算是一种互动关系,战略决定预算,预算支持和修正战略。
(2)健全预算管理组织机构。
为了使整个预算工作有条不紊地进行,应在科研单位内部专设一个预算管理委员会负责预算的编制、实施、控制、协调和指导。下设预算管理工作组,工作组成员由各单位、部门行政主要负责人组成,建立各单位、部门行政主要负责人责任制,由各单位、部门负责人对预算编制、执行进行全过程负责制。这是科研单位强化经营管理,增强竞争力,提高经济效益的一项长期任务。因此,要把全面预算管理作为加强科研单位内部基础管理的首要工作内容,成立预算管理组织机构,并确定预算管理的第一责任人为各单位、部门的行政主要负责人,切实加强领导,明确责任,落实措施。通过科研单位财权的预先安排来约束科研单位经营行为。有利于解决财务治理结构问题。这表现在:一是可以扩大科研单位财务治理范围。科研单位全面预算应致力于处理包括股东、债权人、管理人员与员工等不同利益关系的人在内的财务关系。二是优化科研单位财权配置问题。使科研单位配置财务活动的决策权、执行权、监督权和控制权能充分体现财权分配的一般原则,即:股东大会拥有财务经营权和日常财务决策权、监事会配置财务监督权。三是提高科研单位财务治理效率。全面预算可以提高财务治理效率,充分发挥预算对经营权财务行为的约束,使经营者的能力、动力与约束力发挥处于受控状态,确保最佳财务效率。
(3)全面预算的编制方法要科学。
预算的编制是科研单位实施预算管理的起点,也是预算管理的关键环节。其编制应采取上下结合、实时互动、分级编制、逐级汇总的方法,结合使用固定预算、滚动预算、零基预算等多种预算编制方法,体现出分权和集权的统一。此外,预算目标制定应该有两个标杆,一种是科研单位内部标准,一种是外部市场标准。即预算指标的制定要符合科研单位内部生产经营的客观实际,与科研单位的生产能力、技术水平和员工素质相适应,不能过高或过低;还要经得起市场的考验,与科研单位的外部环境相适应,为应对市场变化,预算目标应具有一定的弹性,以增加应变能力。
(4)提高预算的控制和约束力。
预算管理的本质要求是一切经济活动都围绕科研单位目标的实现而开展,在预算执行过程中落实经营策略,强化科研单位管理。因此,必须围绕科研单位预算,落实管理制度,提高预算的控制力和约束力。预算一经确定,在科研单位内部极具有“强制力”,科研单位各部门在生产经营中及相关的各项活动中,要严格执行,切实围绕预算开展经济活动。科研单位的执行机构按照预算的具体要求,按“以月保季,以季保年”的原则,编制季、月滚动预算,并建立每季、每月预算执行情况分析会等制度。按照预算方案跟踪实施预算控制管理,重点围绕资金管理和成本管理两大问题,严格执行预算政策,即时反映和监督预算执行情况,适时实施必要的制约手段,把科研单位管理的方法策略全部融会贯通于执行预算的过程中,最终形成全员和全方位的预算管理局面。
(5)合理预算执行结果的评估与考核。
预算管理委员会的业绩考核委员会对预算执行情况按季度和年度进行评估,对当期实际发生数与预算数之间存在的差异,不论是有利的还是不利的,都要认真分析其成因,写明拟采取的改进措施。预算评估的重点是形成差异的原因及应采取的措施。通过分析出现差异的原因,找到管理中的强项和弱项,总结经验与教训,加强管理。“考核与奖惩是预算管理的生命线”,只有通过科学合理的考核、赏罚分明的奖惩,才能确保预算管理落到实处。业绩考核委员会在预算执行结果评估的基础上,对预算完成情况、预算编制的准确性与及时性进行考核,肯定成绩,找出问题,制定和实施科学合理的奖惩制度。
总之,全面预算管理是科研单位战略实施的保障与支持系统,是配置资源的具体计划、检测业务运行的过程,是考核业绩的重要尺度,是向实现长期战略目标推进的工具。将制定预算同科研单位的战略结合起来,有助于调整科研单位策略,得到有关机遇和挑战的反馈,最终提高科研单位战略管理的水平。
(作者单位:深港产学研基地)
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