中国、印度两国银行监管制度比较及启示

来源:用户上传      作者: 李　阳　童旭红

　　摘要：中印发展方式和发展模式相同，在银行监管制度方面存在很多类似之处，并且彼此监管制度存在诸多可借鉴之处。本文将两者的银行监管制度进行了对比。通过这种对比，提出相应的改善我国银行监管的政策建议：(1)完善监管内容，健全内控制度；(2)进一步改革监管方式；(3)建立并完善存款保险制度。
　　关键词：银行监管；监管制度；制度比较
　　中图分类号：F830.2　文献标识码：A　文章编号：1003-9031(2009)04-0043-04
　　
　　作为世界上人口最多的两个国家，中印在发展道路和发展模式方面存在很多相同之处。在银行监管领域，中印两国也存在着诸多的共同点。本文拟通过对两国银行监管制度的比较，发现二者银行监管制度的异同之处，得出印度银行监管制度对我国的借鉴启示。
　　
　　一、中印银行业发展现状
　　
　　政策性银行方面，中印均设置了各自的政策性银行支持经济发展和地区开发。截止2008年底，中国共有三家政策性银行(国家开发银行、进出口银行和农业发展银行)，三家政策性银行总资产占银行业机构总资产的8％，而印度开发性金融机构包括8家联邦政府机构和46家邦政府机构。
　　商业银行方面，截至2007年末，我国已有城市商业银行124家。城市商业银行总资产规模33404亿元，截至2008年9月末，我国现有股份制商业银行12家，国有商业银行5家。股份制商业银行(包括已实施股改的工行、中行、建行)的总资产占银行业金融机构总资产的比例超过80％。印度方面，根据统计数据表明，共有国有商业银行27家，印度民营银行共有31家。
　　外资银行方面，截至2008年6月末。有46个国家和地区的196家银行在华设立了241家代表处。有12个国家和地区的银行在华设立了27家外商独资银行(下设分行135家)、2家合资银行(下设分行5家，附属机构1家)。外商独资财务公司有2家。另有24个国家和地区的73家外国银行在华设立了116家分行。2005年底印度共有31家外资银行，设立超过200家分行，以及26家办事处。
　　
　　二、中印银行监管制度比较
　　
　　银行监管是指监管机构利用公共权力对银行业金融机构及其经营活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。中国的商业银行监管是由国务院领导下的中国银监会直接对各商业银行进行监管，履行所有监管职能，而在印度则由印度央行――印度储备银行领导下的金融监管委员会直接对各商业银行进行监管，但是由印度储备银行的子公司履行存款保险的职能。本文将从事前监管、日常监管、事后监管和存款保险这四个方面对中印监管制度进行比较。
　　
　　(一)事前监管
　　1　市场准入限制
　　作为主要经营存放款业务的金融机构。银行以高负债为典型特征。同时，作为资金融通的中介，银行的安全稳健经营对企业发展和社会稳定都具有相当重要的作用。因此，各国对银行的市场准入限制相当严格。
　　中印两国在市场准入方面都有比较严格的限制。设立商业银行法人机构都须具备严格的准入条件，不同之处一是除现金及政府证券以外我国不允许其他资产作为增加资本投入，而印度则没有限制；--是在商业银行法人机构向监管部门提交的申请筹建文献和资料中，我国要求必须提交开业头三年的金融前景分析，印度则没有此项要求；三是对于否决银行机构法人筹建申请的理由，中国仅有资本数量，质量及声誉两项，而印度除此之外还运用了银行技巧和不完整申请两项。
　　2　经营活动范围限制
　　对经营活动的限制主要体现为分业经营与混业经营。分业经营与混业经营各有特点，必须结合本国的具体情况来决定实行哪种经营模式。同时，对银行经营活动范围的限制也是一个变化的过程。
　　对银行经营活动范围的限制，中印存在比较大的差异。对于证券业务，我国是禁止的，而印度是允许的；两国均对保险业务采取限制的态度，印度在2000年以前是禁止的；房地产业务均遭到禁止；两国均对银行拥有非金融类公司持限制态度。可以看出中国是严格的分业经营、分业监管，对商业银行的经营活动有着严格的限制；印度对证券业务从限制到允许，存在一定程度上的混业经营、混业监管。
　　3　外资银行准入限制
　　由于金融安全与国家安全密切相关，因此世界各国都对外资银行的准入保持高度的警惕性。中印作为发展中国家，金融市场与发达国家存在着差距，对外资银行的准人也是相当的严格，设置了最低资本金、分支机构开设和最高持股比例的限制。印度允许外资银行在一年内开设12家分支机构，中国对此要求则更严格。可以发现，印度对外资银行的准入限制较松。
　　4　银行所有制结构
　　在所有制结构上，两国均对个人所持有的银行资本上限作出要求。在非银行类金融机构能否持有银行股份的问题上，中国是禁止的，印度在2000年以前是允许的，2003年已改为限制。中国和印度政府均拥有绝大部分的银行资产，国有商业银行在两国均占有绝对优势。外国机构在中印两国持有的资产份额均有上升的趋势。
　　5　初始资本要求
　　两国一致的规定有：必须向监管当局报告有关资本来源的信息，并得到有关权威部门对来源资金的证明；借人资金不得作为初始资本投入。但在除现金及政府债券之外的其他形式资产能否作为增加资本的问题上，中国是禁止的，而印度是允许的。
　　通过对事前监管的几个方面的比较，可以发现中国的监管模式较之印度更为保守，市场准入和对个人持股上限的限制与印度相比更为严格和谨慎，能够顺利得到市场准入的往往是国有资本。从而使中国的监管模式更具国有化色彩。而印度正在逐渐放开个人持股的上限并且对增加资本投入的资产种类没有要求。因此降低了市场准入的门槛，有利于民营银行的设立，增加金融市场的竞争性，减轻政府对国有银行的依赖。对照中国的现实国情，可以预见银行业准入门槛将会有一定程度的下降，印度的模式值得我们借鉴。
　　
　　(二)日常监管
　　1　资本充足率
　　资本充足率监管是银行监管制度的重要组成部分。中印两国对资本充足率监管的相似之处有：均遵循巴塞尔协议的指导；对资本充足率的要求均不随信用风险和市场风险的变化而变化，更新版本中印度将规定细化为随交易对手的信用风险的变化而变化；次级债均允许计入资本；在最低资本充足率决定方面，印度规定将未实现的损失贷款的市场价值、未实现的证券投资组合损失和未实现的外汇损失从资本中扣除。
　　中印对资本充足率监管的不同之处有：印度于2007年3月31日实施新《巴塞尔协议》，中国目前实施的是1988年的《巴塞尔协议》；2001年3月，印度储备银行要求所有的银行将最低资本充足率从8％提高到9％，而中国对商业银行的资本充足率要求仍然是8％；印度银行业最初采用信用风险计量中的标准法以及操作风险测量中的基本指标法，当具备足够的技术技能后，部分银

行将被允许采用内部评级法(IRB)，中国监管当局的政策导向是仅对国际化大银行实施内部评级法，而其他银行继续采用现行的资本监管制度。
　　2　风险管理
　　中印对风险管理的相同之处是：在控制流动性风险方面两国都要求监管部门对银行资产的分散化、多样化有明确的、可证实的、可计量的规定。在贷款风险分类方面，更新版本中两国均对不良贷款做出了明确定义，而老版本中则是含糊其辞。
　　3　审计
　　中印两国在审计方面的相同之处是均要求合乎资质的审计员无需经被审计银行的许可向监管部门报告审计结果并责令被监管银行整改内部组织结构。两国最大区别在于中国实行内部审计制度，而印度是外部审计制度。因此，印度储备银行只能向印度注册会计师协会报告有关审计人员的违法行为或者终止对有关审计人员的任命。
　　从对日常监管的比较可以看出。中国的监管当局对商业银行的要求较低，对资本的质量要求不高，定性规定多于定量规定，不存在非政府机构对商业银行进行监管。印度的日常监管方式更倾向于国际化的监管方式，资本充足率水平高于巴塞尔协议，对风险管理日益严格并且实行外部审计制度，通过政府授权的独立非政府机构加强对商业银行经营活动的监管。在全球化趋势下，金融活动和投融资行为日益全球化和一体化，从这个意义上说，印度的监管制度值得我国学习。
　　
　　(三)事后监管
　　当商业银行发生危机严重影响存款人利益时，中国银监会可以对商业银行实行接管。在印度，政府依法可宣布银行处于清偿力不足的状态，而银行监管机构则无权宣布，印度储备银行根据银行监管法和政府决议可以中止问题银行的各项业务并起草重组或合并方案，监管机构可介入对某些银行业务和部分所有权的中止。两国的银行在重组过程中。监管机构均可撤换问题银行的董事及经理，但印度法律规定不得越权过户股东权利和承担存款保险之外的债务。
　　可见，在对问题银行的处理上，中国多为政府主导，监管部门的权力较大；印度多为市场先行，监管部门的权力受到一定制约。处理方式的差异导致中国的问题银行多以关闭告终，印度则多以资产负债转换或为其他银行合并等更具市场化的方式告终，政府干预极少。市场经济下，政府应立足于提供服务，而不是做为市场的主导，印度的事后监管制度对我国具有借鉴意义。
　　
　　(四)存款保险
　　中国的存款保险制度尚未建立，实行的是以国家信用做担保的隐性存款保险制度。印度实行的是由公共机构管理的存款保险制度。印度的存款保险由银行提供基金，覆盖了所有的商业银行。参加保险计划的银行所付保费相当于其全部存款的五个基本点。并将提高到十个基本点。存款保险机构无权干涉银行事务(此项权力仅属于印度储备银行)，但可依法取消对银行的存款保险。存款保险机构仅在银行董事向其蓄意提供了虚假的利润表、资产负债表以及其他须提交的信息遗漏报表的情况下才可依法对银行董事采取法律行动，被关闭或是被合并商业银行的储户都得到了存款保险机构的保险赔偿。
　　通过以上比较，可以发现印度实行显性的存款保险制度并且明确了其覆盖范围和赔偿期限，中国实行的是近似全额保险的隐性存款保险制度，是以国家信用为支撑的暗含承诺，大大增加了道德风险和监管成本。这也是造成对清偿力不足的银行往往采取关闭措施的一大原因。我国的存款保险制度不仅要保护存款人的利益，而且也要配合审慎的金融监管以发挥市场纪律和金融机制的作用。因此，我国有必要尽快建立覆盖广泛的显性存款保险制度，防止道德风险和逆向选择的发生。控制存款保险的负面效应，积极发挥正面效应。
　　
　　三、印度银行监管制度对我国的启示及政策建议
　　
　　通过比较可以发现，中国商业银行监管中政府的色彩极为浓厚，以致中国的事前、日常、事后监管及对问题银行的处理较为僵化。印度监管强调市场竞争规则，以政府监管为主，以非政府机构的外部监管为辅。从监管方式的发展趋势来看，中国正在逐步放松管制，以适应金融市场全球化的需要；印度则经历了从管制到放松管制再到收回部分权限的严一松一严的监管方式。减慢了自由化的步伐，可见审慎监管仍是金融市场上一道必要的防火墙。
　　要改善我国的银行监管制度，首先要继续推进商业银行的制度改革，以造就适应市场经济监管需要的微观主体。其次，要在全球经济、金融一体化的背景下，遵循巴塞尔《核心原则》的基本要求进行改革和完善。主要建议有以下几点。
　　1　完善银行监管内容，健全银行内部控制制度
　　加强商业银行内部控制制度建设，完善内部稽核与监察制度、资产负债比例管理制度、贷款审贷分离和贷款担保抵押制度、信贷资产质量管理责任制度等，重点做好两方面的工作：一是理顺稽核体制。保持内部稽核体系的相对独立性，针对不同组织层次设立相应的监督机构，监督和评价内部控制制度的执行。二是强化内部控制，理顺内外部监管的关系。商业银行应尽快把工作重点放在完善内部控制制度上，这是商业银行风险防范与控制的关键所在。监管机构通过制定风险监管的标准或指标，结合现场和非现场的检查监测和预警商业银行的经营风险，着力督促商业银行制定和严格执行科学的内部控制制度。
　　2　进一步改革银行监管方式
　　首先，建立统一、科学、规范的非现场监管机制。借鉴和运用国际监管和国际会计准则，统一商业银行非现场监管评价指标体系，实现格式报表标准化和原始数据统计口径规范化，按会计科目设计科学的监控指标，实施并表监控。加快非现场监管的电子化、信息化进程，逐步建立非现场监控中心数据库，可考虑由各监管职能部门提出专业监控指标和报表要求，开发统一的计算机非现场监管软件系统。实现非现场监管的信息化、自动化。建立严格的数据报送制度，加强对数据报送真实性的检查和处罚。针对风险传递和控制问题，加快研究建立完善的金融安全预警系统。
　　其次，加大现场检查力度，严肃查处违规经营行为。制定规范的现场检查程序和方法，对现场检查的全过程进行严格管理和控制，确保现场检查的有效实施。建立科学的现场检查制度。以非现场监管所预警的金融机构风险状况为依据。对商业银行不良贷款余额与比例较高的分支行和单笔数额较大的不良贷款，要及时跟踪检查；对部分外资银行进行全面检查；对股份制商业银行的内部控制状况和资产质量进行专项检查。
　　最后，探索建立商业银行评级制度。参考美国的“骆驼评级体系”对银行的经营业绩进行考核，以确定被监管银行的等级。同时，实行监管告诫制度。对不同等级的商业银行，定期发送监管告诫通知书，进行告诫谈话，促进商业银行的规范经营。
　　3　建立并完善存款保险制度
　　根据国际通行的做法，结合我国的实际情况，建立我国的存款保险制度应坚持以下基本原则：一是由政府或人行举办或参组存款保险机构；二是所有存款式金融机构实施强制投保；三是根据我国银行业具体情况，存款保险费率总体水平不宜过高但应较发达国家为高；四是规定存款保险最高赔偿额，这样有助于储户谨慎选择存款银行，从而从外部构成对银行和金融机构稳健经营的压力。

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