企业内部控制中监督体系建设

来源:用户上传      作者: 任敏

　　我国《企业内部控制基本规范》将内部监督作为内部控制的基本要素之一。美国COSO委员会颁布的《内部控制框架》和《企业风险管理框架》中均规定监控为其构成要素。内部监督是内部控制有效运行的重要保证，对内部控制的不断完善起着重要作用。随着内部控制理论与实践突飞猛进的发展，内部监督的内涵与外延已不仅仅局限于内审部门对会计控制系统的监督与评价。内部监督体系建设既是内部控制体系建设的重要组成部分，同时也是企业保持健康良好发展的有机组成部分。
　　一、我国企业内部监督现状
　　目前我国企业内部监督形式主要包括内部审计、监事会、内部风险管控等，对于占我国国民经济主导地位的国有企业还存在内部监察、内部纪检等具有中国特色的内部监督形式。然而从目前的现状来看，大多数企业内部监督仍然不健全、不完善。
　　（一）监督机构不健全，人员配备不足由于企业内部监督机构的设立缺乏内在动力，对企业内部监督的性质、作用与职能认识不到位，致使部分企业根本不设置内部审计、监事会等监督部门；许多设置内部监督机构的企业，监督机构的设置、人员的配备无法满足企业发展中的监督需求；部分企业内部审计、内部监事等监督职能配置多以兼职为主，监督机构形同虚设。在2008年中国内部审计协会出具的《国有企业内部审计发展报告》中，据对723家企业的调查，有289家没有设置内部审计机构；有89家认为其内部审计机构设置不合理，占12.31%；有310家内部审计人员配备不足，占42.88%；有45家领导重视不够，占6.22%。
　　（二）监督权限受到限制，独立性难以保证监督效果取决于监督是否具备独立性。内部监督的独立性不仅表现在其机构的隶属关系上，而且表现在其职权的授予行使上，同时表现在监督的客观性上。内部审计具有独立性，是使内部审计具有客观性、权威性及公正性的必要条件。尽管《审计署关于内部审计工作的规定》明确规定，企业内部审计是企业管理的内设机构，独立行使监督职能。但从我国的现状来看，企业内部审计机构大多设置于管理层之下，在高层管理人员的授权范围内开展工作，为管理经营者服务。在《国有企业内部审计发展报告》对951家企业的调查中，内部审计机构隶属于总经理的有397家、隶属于董事会的有199家、隶属于副总经理或总会计师的有187家、隶属于监事会的有33家、与纪检、监察合署办公的有135家。内审的监督权限直接受内部人控制的制约。而对于监事会来说，由于监事会人员组成自股东和职工代表，前者一般来自于在董事会中拥有控制权的控股股东，后者则是企业内部员工，处于公司董事长和经理的领导之下。实践中监事会成员的选任依赖于董事，得不到董事支持的人员很难当选监事，既缺乏权威性又无独立性可言。
　　（三）缺少统一的法规约束，缺乏质量控制机制目前我国内部监督普遍缺少统一的规范，也没有具有法律效率的约束。例如在内部审计方面，我国有关审计工作的法律已颁布两部，外部审计有《注册会计师法》作为依据，国家审计有《审计法》作为依据，而内部审计的法规只有审计署颁发的《关于内部审计工作的规定》，并未上升到法律高度，也没有明确内部审计人员的法律责任和权力。再如我国的监事会的监督权同样受到限制。由于我国《公司法》并未对监事会的议事方式和表决程序作出明确规定，监事对董事、经理损害公司利益的行为除请求纠正外并无其他措施，监事会也并没有任命、罢免董事的权利，对公司经营中的违法行为也不具有提起诉讼权。也就是说，监事会对董事会和管理层监督，没有足够的司法保障。另一方面，内部监督工作质量的高低也影响到为企业增加价值作用的发挥，因此对内部监督活动开展情况进行质量评估十分重要。目前保障企业内部监督质量的措施还不到位，缺乏对内部监督质量进行评估的机制，严重影响和制约内部监督规范化建设。
　　（四）定位存在偏差，监督内容单一我国现阶段有不少企业的内部监督仅局限于对企业财务会计管控方面的审查，很少触及经营管理的其他领域。在企业所有人即股东和企业管理层的委托关系不完善的情况下，管理层对建立约束自己的内部监督制度积极性并不高，内部监督的成本是由企业自己直接承担的，而其收益却是隐蔽的，这导致了企业内部监督的定位受到局限。很多企业的内部监督在内部稽查、风险评估、内部控制评价等方面，未能充分发挥其应有的监督作用，监督的内容局限在财务会计管控，大多数企业的内部审计、监事会等内部监督还很薄弱，急需加强。
　　二、内部控制规范对企业内部监督的要求
　　五部委联合颁布的《企业内部控制基本规范》，对内部控制框架下的企业内部监督作出了明确要求。提出内部监督，是指企业对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷并加以改进的过程。与COSO 《内部控制框架》对内部监督范畴的界定不同，《企业内部控制基本规范》明确了监事会也是内部监督的一部分。监事会对董事会建立与实施内部控制进行监督。同时企业应当在董事会下设立审计委员会。对监督检查中发现的内部控制重大缺陷，有权直接向董事会及其审计委员会、监事会报告。根据《企业内部控制基本规范》，企业在建立和实施内部控制过程中，应当根据以下要求，结合自身经营活动的特点和实际情况，开展内部控制的内部监督。
　　（一）建立内部监督制度内部监督制度是企业指导进行内部监督的规范，也是企业开展内部控制内部监督的依据。
　　（二）开展日常监督和专项监督内部监督分为日常监督和专项监督。日常监督是指企业对建立与实施内部控制的情况进行常规、持续的监督检查，是对企业经营活动各个环节的全面监控，对发现的问题及时纠正。专项监督是指在企业发展战略、组织结构、经营活动、业务流程、关键岗位员工等发生较大调整或变化的情况下，对内部控制的某一或者某些方面进行有针对性的监督检查。内部监督体系建设中必须充分考虑覆盖日常监督的常规持续监督范畴和专项监督的风险导向监督范围，各司其职，全面覆盖。
　　（三）制定内部控制缺陷认定标准并对内部控制缺陷进行认定及报告企业在监督过程中发现的内部控制缺陷时，应当分析缺陷的性质和产生的原因，提出整改方案，采取适当的形式及时向董事会、监事会或者经理层报告，并就内部监督中发现的重大缺陷，追究相关责任单位或者责任人的责任。
　　（四）结合内部监督情况，定期对内部控制的有效性进行自我评价企业应当结合日常监督和专项监督情况，定期对内部控制的有效性进行自我评价，出具内部控制自我评价报告。
　　三、内部监督在内部控制体系构建中的作用
　　（一）内部监督有利于构建良好的内部控制环境内部环境是企业实施内部控制的基础，内部控制环境是指对企业采取的政策、程序及其效率产生影响的各种因素。任何企业的内部控制都是在特定的控制环境中实施的，控制环境不但直接影响内部控制的建立，还直接决定内部控制实施的效果。通过内部监督，可以提供纠正错弊、完善内部控制的建议，督促企业营造诚实守信和合乎道德的文化，影响管理当局的经营理念、管理思想和对经营风险的认识，协助管理当局监督其他控制政策和程序的有效性，促成良好控制环境的建立，进而有效的促进组织的控制目标实现。
　　（二）内部监督是进行风险评估的重要手段风险评价机制是指风险识别、评估及采取措施管理风险产生的各种事项或情形的过程和方式。2001年，IIA将内部监督的重要力量――内部审计定义为一种独立、客观的保证和咨询活动，其目的在于为组织增加价值和提高组织的运作效率，通过系统化和规范化的方法，评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现目标。企业面临风险会对其实现既定目标产生影响，内部监督可以全面、经常、及时地向企业各部门及人员了解具体情况，从全局、长远、系统、独立的视角，发现企业整体及各部分存在的各种风险，进行风险分析，提请管理层与治理层注意风险管理和控制，有助于企业健全风险评价机制。

　　（三）内部监督可以有效防止内部控制失效内部监督是内部控制系统中的一个特殊要素，建立和完善现代组织中的监督机制，加强内部监督力度，可以强化内部控制的基本功能，能够有效防止内部控制失效。内部控制系统实质上是一个“动态过程”，随着时间的推移和环境的变化，曾经有效的政策和程序可能会变得无效，因此在企业内部建立有效的监控机制，对组织运行的各个环节实现不同程度与方式的监控措施，将内部监督行为扩展到组织运营的具体业务中。建立以防为主的监控防线，结合内部稽核、离任审计、落实举报、专项监察等方式。在不同层次实施内部监控措施，不仅可以及时发现问题，而且对防范和消解企业经营中的风险，将起到重要的作用，能够确保内部控制系统完整、有效。
　　四、完善内部控制体系中的内部监督建设
　　内部监督体系的建设和完善需要系统性的规划，循序渐进。为使企业内部控制更有成效，内部监督建设需要重点加强以下方面的工作。
　　（一）建立审计委员会与监事会相结合的监督机制监事会和内部审计都承担着对内监督的作用，但是二者的功能定位实际上是有区别的。按照《企业内部控制基本规范》的要求，企业应该设立建立监事会和审计委员会。在我国大中型企业目前的公司治理机制下，监事会与审计委员会相结合可在一定程度上弥补制度缺陷。理论上，两者监督的侧重点是不同的，监事会侧重于检查企业的经营活动，控制经营风险，并且是针对代理人进行检查，其层次高于审计委员会，主要是为股东服务。而审计委员会是董事会下的一个专门委员会，对董事会负责并代表董事会对经理层进行监督，侧重于加强监督和控制经理层提供的财务报告，同时通过监督内部审计和外部审计工作，提高内部审计和外部审计的独立性，在董事会内部对公司的信息披露、内部审计及外部审计建立起一个控制和监督的职能机制。由审计委员会对公司内部控制的效率、效果与财务报告的可靠性进行的监督，是公司内部的一种过程监督，包括事前、事中与事后三个时间段的监督，弥补监事会只能提供事后监督的不足。审计委员会成员一般都是董事会成员，享有决策权，一项决策的做出，从前期策划、中期控制到后期执行均有其参与，因而能达到有效监督的目的。审计委员会与监事会的有机结合可以构成较为严密的公司治理监督机制。
　　（二）制定并规范内部监督制度与办法在强化内部监控、加强内部监督制度建设、充分发挥内部监督作用时，重要的是需要结合企业的实际情况，制定出包括监督原则、监督内容、监督方式、监督责任与监督奖惩等内容的内部监督制度和办法，达到凡事有章可循、凡事有据可查，使企业内部监督规范化、系统化、制度化。使企业内部控制与内部监督达到事事有人负责，事事有人监督的要求。
　　（三）建立有效的内部监督质量评价机制 为了保证内部监督制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，企业就必须对内部监督制度的执行情况进行检查和考核，该工作应由制定某一内部监督部门牵头并结合其他相关部门来定期执行，开展对内部监督制度执行情况的检查和测评工作。明确监督责任，建立监督责任制。各监督岗位对于自己责任范围内的经济活动的监督，完全负责。凡是应当由监事会或内部审计负责检查的经济事项，监督人员均应签字。出现问题，应及时揭露。如果决策层和管理层有重大问题未被发现或未揭露者，监督机构负责人和有关监督人员应负失职责任。对于能严格按照内部监督制度执行的，给予奖励，对于违规违章的，应给予相应的处罚，进而有效增强内部监督执行的有效性。
　　（四）整合利用多种内部监督资源要强化监督，推动内部控制制度的建立和完善，除了要加强监事会和内部审计的监督力，充分发挥审计委员会和监事会在公司治理中的作用外，还应该加强内部其他监督力量之间的信息交流，形成有效监督合力。例如在实施内部控制专项监督时，可以将内部审计、监事会和内部监察充分结合，对企业发展战略、经营活动等某一或者某些方面进行有针对性的监督检查，可以加强内部监督的力度和深度，促进企业不断完善内部控制制度。
　　（五）提升内部监督人员能力与专业素质内部监督工作的开展，需要有一支高素质的专业内部监督队伍，在《企业内部控制规范》实施后，这一需求将会显得更加迫切。当前，大多数企业的监督队伍的专业结构以财务管理和工程管理两个专业为主，主要工作围绕财务收支审计和工程造价审计来开展，监督人员的工作理念、工作能力和专业背景与《内部控制规范》的要求还有很大的差距。根据实际情况，要大力加强涵盖多个专业的专职监督和兼职监督队伍的建设。专职监督人员应具备两方面的素质，一是扎实的专业背景和丰富的专业工作经验，二是现代内部监督的相关知识和技能。要创造条件为监督人员的专业学习与培训提供方便。鼓励内部审计人员参加国际注册内部审计师等资格考试，选聘部分专业骨干和专家组成兼职监督队伍，为内部监督工作提供培训、咨询、人力等方面的支持。
　　（编辑余俊娟）
　　

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-795146.htm