事业单位预算管理改革探讨
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作者: 吕冬梅
近年来，随着我国事业单位体制改革的深入和市场化进程的加快，对事业单位预算管理的要求也在不断提高。然而，事业单位预算管理在执行层面上暴露出来的问题也越来越突出。要从根本上解决现有预算管理模式下出现的问题，必须推进事业单位依法理财、规范理财、科学理财，进而加强财务预算管理，提高事业单位财政资金的使用效率。
一、事业单位预算管理现状
(一)预算管理意识薄弱，财政资金使用效率低下事业单位预算管理部门在编制预算时，简单地为获取预算结果而编制预算，对预算执行情况的关注却较少，使得预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与预算，更没有条件对预算项目进行必要的调研、论证。这样的预算往往与实际有很大差异，使预算管理失去了应有的作用。
(二)预算编制方法不科学，预算编制结果不切实际预算管理体制改革推进“零基预算”作为预算编制的方法，即根据部门和单位的职责、任务、目标以及下一年度政府的施政计划，结合财力可能，区分轻重缓急，重新测算安排本部门和单位的预算。但预算单位仍习惯于“上年基数十本年调整”的老办法，“零基预算”难以落到实处，其导致预算结果不切实际，难以执行。
(三)预算管理缺乏控制机制，预算执行缺乏分析与考核事业单位对预算执行缺乏有效的控制，在对预算层层分解过程中随意性较大，临时性、计划外的支出很少受到预算的约束，使预算的制定和执行严重脱节，相关人员随意增改项目内容，提高费用标准，扩大支出范围，从中牟取私利。在预算期结束后，对预算执行情况缺乏分析与考核，不能及时发现问题和解决问题。
(四)经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机制从目前事业单位整体上来看，支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平，管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，继而增加了经费使用的随意性。
(五)预算机构设置简单，人员配备不足，预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面由于领导对预算管理的重要性缺乏认识，事业单位的预算机构形同虚设，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行，严重制约着单位预算工作质量的提高。另外，随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯地依靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足，这也使得单独考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失去其经济意义，不能真实地反映单位的收支状况和运营效率。
二、事业单位预算管理创新思路
(一)以内控制度的建立，创新预算管理模式首先要按照内控体系的要求，结合本单位实际，建立一套科学合理、操作性较强的预算管理制度，对预算编制、执行等进行详细规定，以保证单位的各项经济活动有章可循，有据可依。同时，要建立起严密、高效的预算管理流程，并且在具体执行时，坚决贯彻内部控制的思想，以减少预算管理的风险。其次，事业单位在预算编制时要严格执行内控制度体系，使预算编制中沟通更为细致，增加预算的科学性和可操作性。再者，内控制度体系要求预算分析，使分析结果为管理层的决策提供有力的支持。另外还要侧重与实际相结合，尤其应分析成本控制措施对预算管理的贡献程度。
(二)以资产管理为基础，推进预算效率化传统的理论研究对预算管理与资产管理相结合研究论述不够深入，要么是就资产论资产，要么预算分配偏重单纯的收支管理，忽略收支与资产管理的内在联系。其实预算管理与资产管理两者具有高度的关联。财政预算是资产形成的主渠道，预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性及单位资产占有的公平性。同时，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。在业内有这个理论成功的案例，如广东省财政厅在2004年成立行政事业资产管理处之后，明确提出“以预算管理为中心，加强行政事业资产管理，推进预算管理与资产管理相结合”的工作思路，并着力抓好两者相结合的基础工作，最终通过摸家底、完善制度、建立流程、手段创新，取得了非常好的效果。
(三)建立行政事业单位固定资产预算制度事业单位固定资产预算制度能有效地提高资产的使用效率，为政府经费预算提供依据，是对国有资产管理体制的重要补充。但事业单位现行国有资产管理体制中，缺乏科学的固定资产形成制度。根据目前的管理现状，要想顺利地建立行政事业单位固定资产预算制度，必须制订《行政事业单位固定资产预算办法》、修订和健全各项资产的配备标准、建立固定资产的效绩评价和信息管理系统。
(四)推行复式预算管理实行复式预算管理，有利于强化事业单位财务监督管理职能，可以把各项收支按其不同性质分开管理，并根据其财力来确定两种资金的比例，从制度上杜绝两种不同性质资金在安排使用上的相互挤占和挪用。同时，实行复式预算管理后，对不同性质的经费实行不同的管理方法，能较快地提高财务预算的约束力度。
(五)深化基本支出预算改革事业单位应认真进行基本支出分析调研，逐步制定出科学、合理、符合实际的公用经费定额标准，提高预算编制的准确性和规范性。加强公用经费实物定额管理，对政府非经营性资产统筹管理，实现共建、共享、共用，提高资源配置效率。继续组织定额调研工作，重点是实物定额的测算和确定，建立公共资源配置标准，以及分行业的事业单位定额工作，提高基本支出预算编制的准确性和规范性。
编辑 袁晓玲
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