论乡镇政府行为及其规范

来源:用户上传      作者: 铁锴

　　 摘 要：当代中国的乡镇基层政府始终具有不可替代的重要地位和独特作用。在改革过程中，由于对公共利益的偏离和对自利性利益的追求，导致了乡镇政府行为的失范。失范的乡镇政府行为直接损害了农民利益，对农民的政治认同产生负面影响，这不仅仅消解了乡镇政府的权威，甚至影响到整个政治体系的权威以及农村社会的繁荣与稳定。为此，必须从行为目标、行为边界和行为方式三方面对乡镇政府行为加以规范，以提升乡镇政府的行为正当性和有效性。
　　 关键词：政府行为；公共利益；乡镇政府行为；规范
　　 中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0060-05
　　 在以四级体制居于主导地位的当代中国地方政府的层级结构中，①乡镇政府是处于最底层的地方政府，是整个国家行政管理机器的“末梢神经”，它直接面向地方居民承担地方治理职责，其活动的结果直接影响当地居民的日常生活，是农村经济社会发展的组织者和执行者，是沟通国家意志和农民意志的重要纽带，是在农村落实党和国家各项方针、政策的桥头堡，是调整国家与基层民众力量与关系的平衡器。因而，无论是按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求建设社会主义新农村，还是按照构建社会主义和谐社会的长远目标协调推进农村各项建设，乡镇基层政府始终具有不可替代的重要地位和独特作用，尤其是在推进中国民主政治建设方面，乡镇基层政府的探索性实践还将是一个重要突破口。
　　 然而，近年来，由于社会发展的深刻变迁与行政体制改革的滞后，作为国家政治基础的乡镇政府，其体制性障碍越来越突出,已经越来越不能适应转型时期多元社会结构的要求, 乡镇政府在政府治理、化解社会危机、有效整合社会等方面的作用已显得捉襟见肘,乃至成为体制矛盾的焦点和政治治理的事故多发区。甚至有人提出，乡镇政府是乡村社会诸多问题的“制造者”，极力主张撤销乡镇一级政府。我们认为，基层稳则社会稳。由于乡村社会的诸多问题都在一定程度上与乡镇政府行为的失范有关，因此，问题的关键不在于要不要撤销乡镇一级政府，而应该深入探究：乡镇政府究竟该遵循怎样的行为逻辑？是什么原因导致了乡镇政府行为的失范？怎样才能有效地调适和规范乡镇政府行为？
　　 一、 乡镇政府行为及其逻辑分析
　　 1. 乡镇政府行为：概念及其内涵。所谓政府行为（government conduct）泛指政府的公务行为。具体而言，政府行为是指国家政权机关依法对社会进行组织、管理的一系列活动的总称。从宏观而言，政府行为代表着整个公共权力运行的方向，维系着社会的秩序与效率；从微观而言，政府行为通过政府各级工作人员的具体实践，为广大公众所感受、评判，影响着政府的权威与形象，影响着政府的施政能力和效果。政府行为是政府职能运行过程的具体外化，政府职能必须通过适当的政府行为表现出来。本文对政府行为的理解更为宽泛，即：凡是政府机关作为行为主体所发生的行为，而不论这种行为是否属于政府职能范围，或政府最终是否对其行为后果负责，都属于政府行为的概念范围。从这个向度出发，可以将乡镇政府行为界定为以乡镇政府为主体所发生的行为。这其中既包括乡镇政府为履行宪法和法律所规定的乡镇政府职能所作出的决策和行为选择，也包括乡镇政府的公务人员在行政过程当中所采取的具体的行动。而不论这样的行为是否合法与合理，只要是代表乡镇政府所作出的，我们都把它视为乡镇政府行为。
　　 应然的乡镇政府行为就是乡镇政府在自己的职权范围内履行乡镇政府的职能。对于乡镇政府职权，宪法只作了指导性和概括性的规定。但在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条中，乡镇政府职权被做了详细而具体的规定。根据以上法律赋予的乡镇政府的职权，我们可以将乡镇政府的职能主要概括为以下三个方面：
　　 第一，政治职能。作为国家权力体系最底层的地方政府，乡镇政府的首要职能就是要保证和落实国家政治统治职能的实现。为此，乡镇政府必须执行和完成上级的政治任务，不断地向农民进行政治和政策的宣传，抓好社会治安的治理工作，使乡村社会风气得到长期稳定的好转，以保证乡村经济社会发展和改革的顺利进行。新时期，乡镇政府还肩负着以推进“村民自治”为主体的乡村民主建设的责任，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，以促进农村基层民主的发展。
　　 第二，社会管理和公共服务职能。乡镇政府直接面对广大村民，它的主要任务是为乡镇企业生产和村民生活创造一个良好的环境，因此，乡镇政府的社会管理和公共服务职能在乡镇政府职能中居于优先地位。乡镇政府对社会的管理主要体现在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等方面。乡镇政府的公共服务职能就是力求为农民提供更直接、更有效的服务，以适应当地经济与社会发展的要求。如公共卫生和教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府应当为农民提供各种行政审批、行政许可的代理、指导和帮助服务。在经济服务方面，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，等等。
　　 第三，经济发展职能。根据1986年发布的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》的相关精神，以及乡镇发展的实际，乡镇政府在经济发展方面的职能主要体现为：参与制定本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施；协调本行政区域内各村、各经济组织间的关系；保障各经济组织和个体户的合法经营权益，取缔违法经营，并监督他们认真执行国家法律、法规和政策；保护公民合法的私有财产，打击经济犯罪活动；管理乡镇财政，指导和监督各类合作经济组织，做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作；管理和推广农业科技成果。
　　 乡镇政府以上三方面的职能其实又可以归结为执行和协调两大职能。从乡镇政府在整个国家权力体系所处的地位而言，作为最基层的一级政府，乡镇政府的主要职能在于执行，特别是对于党和国家的方针政策以及上级的各项指示、决定，要确保真正落实，变成广大农民群众的实际行动。而从乡镇政府内部及与区域内的组织关系来看，乡镇政府的主要职能在于协调。乡镇政府要协调本级政府与同级人大以及与上级政府之间、乡镇政府各部门之间的关系，政府与所属企业之间、本乡镇各经济组织之间的关系，各村之间、各村委会之间的关系，国家、集体、个人之间的关系等等。
　　 2.乡镇政府行为的逻辑分析：公共抑或自我利益驱动。众所周知，利益是人类社会生活的内在驱动力，尤其是满足人们现实生存的物质利益是最主要、最根本的。人们的一切社会活动，都可以从其对于物质利益的关系中找到原因。正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1] “无论是人的个人还是团体，其行为的依据基本上都可以归结为一定的利益关系。”[2]政府行为也不例外。乡镇政府行为背后都存在着利益方面的原因。根据其所追求的不同性质利益的目标，乡镇政府行为就可以分为公共性政府行为与自利性政府行为两种类型。
　　 不论是孔子“政者，正也”的界定，还是古希腊亚里士多德关于城邦“以公共利益为依归”的论说，政府行为公共性的正义观可以说是根深蒂固。近代以降，随着社会契约论与人民主权思想的广泛传播，由大众委托授权以实现公共利益便成为政府存在的唯一合法理据。政府以全社会代理人的角色维持公共秩序，以社会公共意志法的形式保护每一成员的生命与财产不受侵害，这已经成为政治学的公理。如果说中国的公民是委托人的话，中央政府就是全体中国公民的总代理人。所有地方政府仅仅是中央政府的派出机构或次级代理人，乡镇政府即为这个代理链条中处于末梢的那个代理者。乡镇政府主要通过贯彻国家意志，服从和执行上级的指令和政策，实现对本辖区社会生活的治理，以维护与发展其公共秩序和公共利益。因而，对前述乡镇政府法定职能的规范化履行都是公共性乡镇政府行为，也可称之为乡镇政府的理性行为。

　　 从应然的规范研究而言，公共性是政府行为的唯一原则。但从实然的经验分析来看，自利性政府行为的存在却是一个无法否认的事实。关于政府的自利性倾向问题，尽管国内学者的看法存在分歧，但对政府行为中谋取自身利益的客观存在都表示认同。由于操纵并组成政府的人有着自身的利益，而且他们会借助政府的强制力来实现自身的利益，因而使得代表政府的个人行为也成为政府行为。这种谋取自身利益的行为不仅体现在政府组织成员层面，而且体现在地方各级政府和政府职能部门层面。有学者将这种政府偏离公共效用最大化的目标而追求自身效用最大化的行为属性定义为政府的自利性。[3]141虽然，政府的自利性在特定的范围内可能具有一定的合理性，控制得好甚至可以起到激励政府及政府官员努力追求公共效用目标的作用。但是，政府的自利性超过一定限度，缺乏应有的制约，以致政府把自身利益作为高于公共利益的效用目标，其行为就会发生变异，政府的合法性基础就会受到动摇。因而，赤裸裸的纯粹的政府自利性行为是很少见的。政府成员或政府职能部门在谋取自身利益时往往是在公共利益的实现中，或是在公共利益的掩盖下，或是在黑箱操作的隐蔽状态来进行的。
　　 改革开放以来，乡镇政府行为开始发生了变化。乡镇政府的角色正在从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变。[4]在计划经济时期，尽管乡镇政府作为一级政府具有一定的法定权力和职能，以及独立行为的空间，但是行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，使得其主要承担贯彻国家意志、服从和执行上级的指令和政策的职能，他们只充当着“代理型政权经营者”的角色。在转轨过程中，由于“分权”式财政体制的实施，乡镇政府开始拥有了一定的自身利益，谋求独立的利益机制被调动起来。乡镇政府扮演着国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的双重角色。乡镇政府直接参与企业的经营管理，其目的已经不完全是为了完成上级政府的指令，也不完全是为了社区居民的福利，满足本乡镇政权这个利益集团的利益最大化则成为其追求的主要目标；乡镇政府就如同公司的董事会，政府中的职员就像企业里的员工，衡量职员业绩的基本标准是经济增长速度。乡镇政府已经不是将自己应该承担的提供公共产品和服务职责放在首位，而是将经济活动看作是自己的主业。[5]乡镇政府角色的变换决定了其行为的改变。因而，乡镇政府作为理性的经济人，其行为趋向及其行为选择往往是在获利估算后做出的。
　　 因为存在财政压力，乡镇政府不得不调整其运行目标，获取经济利益就成为其日常工作的重点。如果公共目标有损于其经济利益目标，乡镇政府对公共目标的追求就会大打折扣。显然，基层政府更愿意干那些既有益于公共目标也有益于自身经济目标的事。对于纯粹的公共目标或上级要求的公共事务，乡镇政府及其官员可以做出多种选择。如果干了这些赔本的买卖个人能够得到某种荣誉甚至获得升迁，则会大干；如果不干或少干官员得不到惩处则尽量不干；如果不干必受惩处，也会硬着头皮去干，但大多数情况是得过且过就行，所干事情的质量就无法保证，甚至不惜弄虚作假。所有这些，也可称之为乡镇政府的非理性行为。
　　 二、乡镇政府行为的失范：涵义、表现、危害
　　 规范化的乡镇政府行为是公共利益目标下的效率追求、法定职责的自觉履行与民主化的行政指导与服务的有机统一，是理想乡镇政府的应然行为。但毕竟，现实中的乡镇政府扮演的角色及其行为受到多种包括制度性因素与非制度性因素的影响，本应该与应然的乡镇政府行为趋于一致的实然的乡镇政府行为往往会发生偏离，甚至这种偏离有时会超越一定的限度，最终导致乡镇政府行为的失范。
　　 1.乡镇政府行为失范的涵义。所谓乡镇政府行为失范，就是指乡镇政府或因未依法履行职能，或超越法定权限，或过度追求自利而严重偏离公共利益目标，并对农民的个体利益、集体利益造成侵害的行为。乡镇政府行为失范首先是一种政府“偏离”。 所谓偏离，“是指政府在实际运行的过程中由于政府自身和外在条件的作用所出现的种种与制度性规定有所差别的现象。”[6] 政府偏离现象是一种客观存在。只要政府运作起来，只要政府与其他方面产生了某种社会关系，产生了互动，就会有“偏离”现象发生的可能。“偏离”是有“幅度”的。在“偏离”中，有些是属于法律限度以内的运用政策方面的灵活性；有些是政府在运作过程中钻法律的“空当”；有些是政府在一定的条件下“打擦边球”；有些是不合法的政府行为。可见，并非所有乡镇政府的“偏离”都是乡镇政府行为失范。乡镇政府行为失范是指乡镇政府“偏离”超过适度的范围，基本上不受规制并对个体及集体利益造成侵害的非理性、随意化行为。
　　 2.乡镇政府行为失范的表现。从宏观层面而言，乡镇政府行为失范主要表现在乡镇政府不作为和乱作为两个层面。“不作为”就是不干事，就是通常所说的“在其位而不谋其政”，具体是指乡镇政府机关及其工作人员在行使权力时，无故拖延，互相推诿，互相扯皮，甚至渎职、失职，使行政事务长期得不到解决，使公共利益及农民个体利益受到损害。“乱作为”就是偏离权力的公共性，为组织团体或个人的利益，不惜超越法定职权和依法行政的合理手段，侵害公共利益及农民个体利益的行为。行政乡镇政府不作为或乱作为主要基于以下几方面的原因：一是随着农村社会管理体制的转变，乡镇政府逐渐失去了控制农村社会的经济基础。财权的上移和项目资金的缺乏使得乡镇政府行为难有效果，在没有组织利益诉求和个人升迁的压力下，“多一事不如少一事”、“多做多错”， 因而不作为成为乡镇政府通常的最优选择。近年来部分农村灰黑势力的兴起便是这些乡镇政府不作为的最好注脚。但如果面临上级政府的检查与考核的压力，或为追求乡镇政府组织的利益，或出于乡镇领导个人升迁的政绩观，乡镇政府往往会“创造性”想出临时突击的奇招，各种各样越界的乱作为就会纷纷亮相。二是村民自治与乡镇政府的关系处理尚不十分协调。由于村民自治的实践还很不成熟，一方面农村基层自治组织需要乡镇政府的指导、支持和帮助，另一方面乡镇政府又要创新体制，在推动村民自治中提升乡镇政府行为能力。但现实中较多的问题和矛盾在于，要么乡镇政府对来自村民自治的抵制和冷落听之任之而没有担负起指导的职责，要么乡镇政府执迷于旧有的模式而过度干预村委会事务，常常以“短、平、快”的手段和方式来预防农村自治可能会出现的“乱子”。
　　 从微观具体的层面而言，乡镇政府行为失范表现在多个方面：一是不当干预村民自治。为加强乡镇政府行为的执行力和责任目标的落实，不少乡镇政府违背《村民自治法》和民主选举原则，不仅以多种方式控制村干部与村财务，而且派乡干部进村直接经手和督办村政。乡级政府还利用自己比村民强大得多的资源优势来诱导、操纵甚至控制村民的选举行为。二是强行干预农民的生产经营。为实现乡镇发展规划的目标，不少乡镇政府将经济诱导变成行政命令。其中比较普遍的问题是，乡镇政府通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标、定任务，有利可图时又要求农民将生产的农产品出售给指定部门。三是谋利行为明显。这既包括乡镇政府组织在自身利益的驱动下，在客观条件的限制下所采取的不规范行为，也包括政府公务人员以追求私利为目标所产生的不规范行为。前者的谋利行为多发生在征地拆迁、招商引资、移民安置、重点建设等项目中，后者则弥散于公共行政的方方面面。大吃海喝、收受贿赂、权钱交易、假公济私，这是近年来乡镇基层政府贪腐之风的主要表征，而这种个体化的谋利行为具有更大的隐蔽性、无规则性和危害性。四是暴力执法频频发生。尤其是在计划生育、征地拆迁和一些突发事件的处理中，乡镇政府动辄出动基层派出所的公安干警，以强力和抓人相威胁，激化矛盾，更有甚者，粗暴的行为方式使公共执法演变成官民冲突，继而引发严重的群体性事件。

　　 3.乡镇政府行为失范的危害。乡镇政府行为失范的危害是巨大的，核心是直接损害了农民利益。如果一任乡镇政府行为失范持续而得不到规范，那么，在农民的眼中，乡镇政府行为失范就不仅仅是个别乡镇政府及乡镇政府官员个体的问题了。由于乡镇政府是与广大农民密切联系的最基层政府，是代表国家和执政党进行乡村治理的主体，因而，乡镇政府行为失范将对农民的政治认同产生负面影响。在农民们看来，乡镇政府行为失范表明：政府不一定总是公共利益的代表者、实现者和保护者，起码不总是他们利益的代表者、实现者和保护者，甚至是他们利益的争夺者，进而会失去对执政党和政府的政治信任，甚至会怀疑、抵制执政党和政府的路线、方针和政策。乡镇政府行为失范消解的不仅仅是乡镇政府的权威，从全局和长远的观点看，乡镇政府行为失范消解的是整个中国政权体系的权威。从局部和现实的视角看，乡镇政府行为失范已经影响到农村社会的繁荣与稳定。乡镇政府行为失范干扰了乡村正常的生产生活，特别是严重侵害农民利益、非法剥夺和限制农民权利的乡镇政府行为失范是近年来引发大量上访和农村群体性事件的主要诱因。因而，乡镇政府行为规范化不仅是个规范市场的经济问题，更是个严峻的政治问题。规范乡镇政府行为是建设社会主义市场经济和建设社会主义法治国家的内在要求。乡镇政府行为规范化刻不容缓，势在必行。
　　 三、乡镇政府行为的规范化
　　 如上所述，公共性是现代政府的本质属性。偏离公共利益而转向对自身利益追求的政府行为必然是不规范的非理性行为。为了充分发挥乡镇政府在乡村治理方面的正当性、有效性作用，避免乡镇政府成为乡村社会麻烦的制造者，必须对乡镇政府行为的行为目标、行为边界和行为方式加以规范，以提升乡镇政府的有效性。
　　 1.行为目标的规范。公共性是政府得以产生、存在、运行的内在依据和合法性来源，也是人类社会的秩序发展所必需的公共产品。公共性对于政府行为及政府过程有着终极性规范的意义。政府行政行为的基本任务就是处理个人与集体、不同社会团体、不同利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现公共利益这一交叠共识。对公共利益的追求，又使政府行政行为获得了公共性。因而，对于乡镇政府而言，其行政行为始终要以公共性为目标，追求在最大限度实现社区内的公共利益。为此，乡镇政府要树立和落实“以人为本”的行政观念，致力对公众在日常生活中所提出的具体要求作出积极的回应，为辖区居民和社会团体提供公共服务，以满足他们的生活与工作需要。如果乡镇政府忽视一个个居民个体的利益而以代表者的身份设定一个绝大多数人民的利益，政府的行政行为就会被导入误区。正如伦理学家毛甘所说：“公共利益就是对个人利益的促进和保护。如果不首先考虑国民的私人利益，就不可能界定公共利益。因为公共利益是人为设定的，是一种工具性的认定，而不是像‘共同善’和‘公共福祉’那样，具有普适性的道德地位或被搁置在天堂。政府的主要目标就在于使统治者与被统治者之间保持适当的利益认同，而不是积极地去培育国民的道德美德。”[7]
　　 如果说公共性是规范政府行为总的根本指导原则和抽象目标的话，那么，这一抽象目标的落实最终要通过政府行为的预期结果即政府绩效目标表现和反映出来。政府绩效目标又称绩效标准，指政府干预经济和社会的价值取向和终极目标。其常用的指数模式是“4E标准”，即：经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）和公平（equity）。经济就是成本标准。它关注政府及其部门的预算规模，体现预算和实际成本之间的差距；效率就是生产力标准。即投入与产出的关系，最低成本实现最大效益就是有效率的；效益就是质量标准。它用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果；公平就是结果标准。它关心的是接受服务的团体和个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到公平的待遇。[3]12-13作为最基层的乡镇政府，其行为的价值取向和终极目标也要以经济、效率、效益和公平为标准，摒弃以往片面追求GDP的政绩观，从单纯追求经济效率的目标转向追求社会效益，进而追求综合效益。“地方政府职能的综合效益，是地方政府所管辖地区的生态效益、社会效益、经济效益的综合平衡。”[8]尤其在今天社会转型发展的关键期，乡镇政府行为要以“生态效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益” 为目标，着力改善和保护生态，创造企业生产与居民生活的良好环境；在日常矛盾的化解与利益的协调中，建设和谐的社会主义新农村；通过引导服务地方企业改善经营，增加乡镇政府税收，通过提高财政支出的使用效益，办好较多的公共事务，提高居民的物质和文化生活水平。尽管由于我国地区经济和社会发展的不平衡，当经济发展较快的地区开始重视经济效益的时候，全国相当一部分地区还处在注重产值、速度的经济发展阶段。即使在经济比较发达的地区，“经济效益优先，带动社会效益，兼顾生态效益”仍然是多数地方政府奉行的模式，但从科学发展的视角审视，乡镇政府行为应以综合效益为目标，在乡村治理当中实现历史性的跨越。
　　 2.行为边界的规范。不管是亚当・斯密对政府“守夜人”的职能定位，还是凯恩斯主义扩张政府职能的努力，也不论是科斯定律还是布坎南为代表的“政府失灵”理论，300多年来西方学者关于政府的争论，其实质都是围绕政府职能的范围和政府行为的限度而展开的。如今，全能主义的政府已经被历史现实地抛弃，而有限政府、有效政府、责任政府的观念深入人心。在当今世界范围内，政府、市场与公民社会协作的“善治”之道将日益成为新的治理模式。
　　 如前所述，政府行为的规范目标是实现社会稳定与发展这一公共利益，但实现这一收益是需要消耗资源和付出成本的，这就决定了政府行为是有度的，如果超越合理的界限，过度的政府行为必将减损政府的行为能力并使其失灵，最终，“政府成了超载的牺牲品：它想做的事太多，结果必然导致失败和失去自己的权威性。” [9]更何况，政府行为并非永远是理性的，它越轨的时候必将造成权力的滥用和对市场机制的人为破坏以及对自发社会的压制。因而，政府行为的边界就在于：本该市场化的绝不组织化，也不让市场化过度，政府行为旨在解决市场存在的一些外部性问题。为此，“我们应该建立起这样一种机制：即在市场行为负效应出现时，通过政府行为缓解或修正‘市场失灵’的状态，而政府行为出现负效应时，同样也要通过政府的行为调节或修正‘公共失灵’的状态。”[10]
　　 乡镇政府行为同样必须遵循边界和有限原则，在宪法和法律赋予的职权范围内依法行政，避免因为领导的主观意志而偏离乡镇政府行为的公共性，进而使其在越界作为或不作为中反复地创租、寻租，谋取私利。乡镇政府行为应以为当地居民提供公共产品和公共服务为主，建设、经营和管制乡村公共基础设施，保障和管理乡村的社会治安，为企业生产和居民生活提供基本条件，从而促进乡村、乡镇经济与社会的发展。
　　 3.行为方式的规范。20世纪80年代，随着经济全球化的纵深发展与科学技术的迅猛推进，尤其是随着以微电子、网络技术为代表的信息时代的到来，政府行为方式发生了重大的变革。在声势浩大的“政府再造”运动中，政府从传统的统治走向现代的治理已经成为既定的趋势。在经济市场化的过程中，“一切以公民为中心，以顾客为导向”的价值理念成为现代政府民主行政的基本出发点。政府行为不再仅仅是单方面的行使权力与发号施令，而是通过信息公开和扩大公民参与等途径来实现政府运行的民主化。政府趋于运用协商、谈判、解释、说服的方式，通过依法行政致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的建构与实现，最大限度地调动和发展各种社会力量。
　　 我国正处于政府转型的关键时期，核心任务就是从过去的管理型政府向服务型政府转变，乡镇政府功能的转变也不例外。对于乡镇政府而言，要逐步确立起服务政府和效率政府的理念，依法行政，按照市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把乡镇政府的主要精力转到加强社会管理、提供公共产品和公共服务以及改善经济发展环境上来。乡镇政府必须改变过去单一用行政命令的手段管理乡镇的作法，而应在尊重村民自治权利的基础上，代之以协商、互动的治理理念，以经济、法律和教育等综合手段，通过推进基层民主和法制的建设，创新行政管理模式，保障、支持、激励、引导并优化村民、民间组织与村民委员会参与乡村治理的能力和水平，全力塑造服务型有效率的乡镇政府形象，全面提升乡镇政府对农村的影响力。
　　
　　注 释：
　　①当代中国地方政府的层级结构，主要有两种模式：省、自治区――自治州、地级市――县、自治县――乡、镇；省、自治区――县、自治县――乡、镇。
　　
　　参考文献：
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　　[责任编辑：宇 辉]

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