社会冲突功能视角下的环境污染型邻避冲突研究
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[摘 要]社会冲突创建规则功能理论为环境污染型邻避冲突的治理提供了一个独特的视角。在一定条件下，冲突的过程中参与主体的互动配合，会自发生成解决冲突问题的制度化手段。与纯粹依赖理性预先设计制度化的治理方式相比，邻避冲突过程中自身演化生成的制度化治理方式不仅是产生某种制度化的结果，其生成过程中参与主体的互动行为在一定意义上也推动着社会进步。番禺反垃圾焚烧发电厂事件充分印证：以建设性的方式转化邻避冲突，是邻避冲突取得制度化成果的重要因素。
[关键词]社会冲突功能;环境污染型;邻避冲突;环境法
一、引言
社会冲突由于具有明显的破坏性特征，往往被视为一种消极的社会现象，其中隐藏的一些积极功能常常被忽略。事实上，“冲突是几种有限的人类互动的基本形式之一”①。社会冲突的一项积极功能是创建新规则、新制度②。一定条件下，在冲突过程中会自发生成解决问题的制度化手段，社会冲突的这一积极功能为环境污染型邻避冲突的治理提供了一种思路。近年来，中国环境污染型邻避冲突逐渐呈多发态势，此类事件的处理大多为民意所牵制，未能摆脱“一闹就停”的治理困境。中国现有的环境污染型邻避冲突案例中仅有少数取得制度化的成果，本文选取番禺反垃圾焚烧发电厂事件③作为分析案例，诠释社会冲突创建规则的功能，以期为环境污染型邻避冲突的制度化治理提供一个视角。
据国务院发展研究中心一份报告显示，从2003年国内首例邻避事件（北京望京西园居民抗议附近建加油站事件）出现至2016年，共有66件具有较大社会影响的邻避事件，其中涉及环境污染类的共46件，主要集中在垃圾焚烧厂、PX化工项目等领域④。在公众的强烈抗议下，环境污染型邻避冲突的普遍结果，多为地方政府迫于维穩压力将邻避设施项目停建、缓建或迁址且多止步于偶发性的危机处理，对邻避冲突的治理没有实质性的推动。番禺反垃圾焚烧发电厂事件的独特之处在于，不同于其他邻避冲突中公众的唯一诉求只是反对在自家门前建邻避设施，番禺居民从最初反对在自家门前建垃圾焚烧发电厂，到后来反对在任何地方建垃圾焚烧发电厂，并提出以垃圾分类化解“垃圾围城”的替代方案。在项目暂时被搁置后，政府和公众都未止步于事件的暂时平息，而是通过后续一系列的互动，“将‘反建垃圾焚烧发电厂’的邻避冲突置换为公众参与政府主导下的‘垃圾治理’”①，促进一系列制度的出台，为诠释社会冲突创建规则的功能提供了一个绝佳样本。
二、社会冲突创建规则功能的理论解构
对社会冲突的功能进行全面论述的学者首推科塞（Lewis Coser）。在科塞社会冲突的功能理论集中体现在其著作《社会冲突的功能》一书中，科塞将帕森斯的结构功能主义与社会冲突的理论相结合，开创了社会冲突的功能理论。在该书中，科塞强调社会冲突具有增强特定社会关系或群体的适应和调适能力的积极功能②，其中创建规则就是社会冲突的一项积极功能。
社会冲突创建规则要以不触及社会核心价值为大前提，科塞以战争为例来说明这一问题，在战争中对冲突暴力手段进行限制，也即给敌对双方注入某种社会化的共同因素——遵守共同的规则，以避免产生灭绝性后果。他提出齐美尔的两个论断：其一，冲突使从未发生联系的双方建立联系;其二，冲突还倾向于产生支配它自身行为的规则和规范，并约束解决冲突的斗争形式③。科塞对齐美尔提出的第二个论断作了进一步的解释。首先，他认为冲突的爆发源于对利益的争夺。其次，科塞通过列举土地归属的冲突来说明齐美尔的主张：双方在遵循财产法框架下对所有权的观念和关于履行这种权力的条例上发生的冲突，即“冲突通常发生在一个共同的规范和规则范围内，它导致了这种规范、规则的建立和扩展”④。科塞继而引用杜尔克姆关于“合同中的非合同因素”的讨论，将冲突类比于合同，进一步说明齐美尔的观点：“冲突总是在一个有约束力的规范空间内展开，并且执行它自己的限制和调节规范。”⑤
在提出社会冲突具有创建规则功能的命题后，科塞进一步论证了社会冲突如何发挥创建规则的功能，该论证仍然建立在齐美尔的理论基础上。齐美尔指出：“在冲突发生的过程中，新规则不断地被创造，旧规范不断地被改进。冲突造成了一种部分或全部不受规划和规范所约束的新环境，同时它也作为一种催化剂促进新规则、规范的建立。”⑥也就是说，冲突的发生创造了某种不受原规范约束的新环境，而新环境又促生了新的调节冲突的规范。至于新环境如何促生新的调节冲突的规范，齐美尔认为是冲突导致竞争对手们和整个社区对本已潜伏着的规范和规则的自觉意识⑦。显然，这一观点不足以回答这一问题。科塞又引用卢埃林和霍贝尔关于冲突和原始法律制度中判例法的研究，以及杜尔克姆关于犯罪的论述，拓展了齐美尔的观点。在《晒延人方式》（The Cheyenne Way）一书中，卢埃林和霍贝尔提出：“使‘规范’或已潜伏在‘规范’间的冲突明朗化是困难或麻烦的事情。它提高人们的自觉注意力;它促进争端的界定……它加速争端的解决，这种解决办法可能是一种创新，可能用清楚、简洁的文字使人们牢记这种办法。这是又一次把新的更清楚、更严密的行为模式和公认或可公认的‘准则’引入某种特殊的可称为‘公认规则’的法律事件的尝试。”①杜尔克姆对犯罪的论述是：犯罪唤醒了人们对准则被破坏的后果的社区意识，从而促进公共意识的复苏和维持②。科塞综合这些观点认为，冲突使发生对抗行为的人产生公民权利和义务的意识，加强了他们对社会生活的参与，并产生支配他们行为规范的需求③。这种支配他们行为的规范就可以理解为创建的规则。同时，科塞还明确提出社会冲突发挥创建规则功能所需的社会条件。他认为，只有在允许冲突存在的弹性社会里，冲突才能发挥创建规则的功能，并通过调整规范适合新环境而使社会加以延续;但如果在僵化的压制冲突的社会里，冲突的有益调节功能就难以发挥，从而加大社会风险。
三、番禺反垃圾焚烧发电厂事件的案例分析
本部分着重以科塞社会冲突创建规则功能的理论为框架，解读番禺反垃圾焚烧发电厂事件如何自发生成解决冲突问题的规则。依据前文所述科塞社会冲突创建规则功能的理论必须遵循一定的条件：首先冲突必须遵循不触及社会核心价值的大前提，也即在所处的社会条件下合法的范围内进行;其次，是在容许冲突存在的弹性社会，而不是一味压制甚至杜绝冲突的僵化社会;再次，冲突双方就争议的事项发生互动行为，且在互动过程中冲突双方产生对公民权利和义务的意识，加强对社会生活的参与，对支配他们自身行为的规范产生需求。番禺反垃圾焚烧发电厂事件基本符合科塞社会冲突创建规则功能的三个要件，为诠释社会冲突创建规则的功能提供了一个绝佳的案例。 （一）合法抗争
番禺反垃圾焚烧发电厂事件的整个抗争过程基本都在合法的框架内进行，“不倾向于采取违法的或暴力性对抗”④，符合社会冲突创建规则功能理论框架中的第一条。只有遵循这一前提才有后续官民互动的可能性，违法或暴力性对抗的直接后果是关闭对话渠道。番禺居民从抗争初始就努力把行为界定在合法性和正当性范围内，避免被贴上“非法”或“暴力”的标签。
事件始发于2009年2月，广州市政府发布《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，表示将在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村建设番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目，计划于2010年建成并投入运营。这一通告当时并未引起公众的广泛关注，直至9月24日广州《新快报》以《番禺建垃圾焚烧厂，30万业主急红眼》为标题，用两个整版报道番禺垃圾焚烧发电厂的建设情况，引起公众特别是邻近小区居民的强烈关注。在意识到兴建垃圾焚烧发电厂可能带来健康和环境风险后，番禺居民开始以行动表达反对在选址地建垃圾焚烧发电厂的诉求。从抗争开始，番禺居民就明确要以合理合法的方式进行，充分利用体制内提供的合法渠道表达诉求。
让更多的人知晓，让更多的人参与反对，让政府感受到强大的民意，是番禺居民首先采取的策略。通过建立“垃圾讨论关注”QQ群，在丽江花园社区论坛“江外江”开辟“垃圾焚烧专版”，将关注垃圾焚烧发电厂事件的番禺居民聚集在网络平台，表达反对意见。同时，通过在小区分发《反对兴建垃圾焚烧处理厂倡议书》和收集签名的方式广泛收集民意。如何将收集的民意以政府可以接受的方式合理合法地表达？番禺居民意识到必须充分利用政府主管部门每月一次的例行接访日，这是体制内提供的政府直接倾听民意的机会。知晓兴建垃圾焚烧发电厂后的第一个接访日，几名番禺居民向政府递交了《反对兴建垃圾焚烧处理厂的意见书》和收集到的各大楼盘数千人的签名，得到的回应是“2个月内给予回复”。在番禺居民知晓兴建垃圾焚烧发电厂后的第二个接访日，市容环卫局的多项职责划入市城管委。与前一次接访只有少数居民直接参与相比，此次接访，上千居民聚集城管委，和平、理智地表达反对兴建垃圾焚烧发电厂的诉求，让政府感受到强大的民意。
在政府未明确给予回应期间，“番禺一定要建垃圾焚烧厂”的宣传仍在持续，部分番禺居民决意在小区范围外表达抗议。此时的表达方式已不局限于派发传单和收集签名，而是以更具创意、艺术性的方式进行，避免抗议行动过于对立，同时制造公共话题，吸引更多的关注①，但仍不突破合法的底限。借助网络传播，番禺反垃圾焚烧发电厂事件一跃成为广州乃至全国的议题。
（二）政府的“安全叙事”
政府对番禺居民的合法抗争没有刻意压制，而是通过“安全叙事”的方式客观、理性地应对，符合社会冲突创建规则功能理论框架中“允许冲突存在”的条件。政府将番禺居民的抗议置于邻避冲突的范畴，意图表明在现有垃圾填埋处理方式无法应对垃圾围城的困境下，兴建垃圾焚烧发电厂是比较适于现状的生活垃圾无害化处理方式，而通过对垃圾焚烧处理后的产出物制定严格标准，垃圾焚烧产生的风险是可控的，政府不可能上一个污染项目，且承诺在项目环评没有通过前绝不开工。
政府的“安全叙事”話语围绕垃圾围城的困境和风险可控展开。番禺区市政园林管理局在《番禺区生活垃圾焚烧发电厂环境影响评价公众参与公示》中表示：“截止2008年，全区常住人口逾250万人，年产垃圾量已近60万吨，按近几年约12%的年增长率预计，到2010年垃圾年产量将达到70多万吨（约2000吨/日）。”②由于番禺的垃圾必须在番禺处理，按照当时番禺每日约1800吨的垃圾处理设施容量，在两三年内，番禺将无法处置日产2000多吨的生活垃圾，从而面临垃圾围城的困局。采用先进的垃圾焚烧发电技术处理生活垃圾，符合国家相关产业政策方向和规划纲要。番禺土地资源稀缺，已经难以找到可以做大型填埋处理设施的地方，焚烧发电是未来垃圾处理的主要方向。关于番禺垃圾焚烧发电厂的选址，经多方论证和调研，最终选址大石街会江村与钟村镇谢村交界处。综合用地规模、自然条件、人文环境和经济发展要求等多方面因素考虑，该选址是目前番禺可选厂址中最科学的方案。番禺垃圾焚烧发电厂建成后，日处理生活垃圾2000吨，基本可以缓解垃圾围城的困局。
垃圾焚烧可能产生的二噁英污染是番禺居民反对垃圾焚烧发电厂项目的最重要原因，政府需要在技术风险问题上给番禺居民一个“说法”。按照“技术论”和“信任论”的说辞，“技术上是先进的，无害的”“要信政府不会建立一个有害和污染的项目”③，政府从话语层面开展“风险管理”，以期引导番禺居民的风险意识，相信垃圾焚烧产生的风险是可控的。政府“风险管理”的话语主要通过召开新闻通报会的形式传递，并组织有关专家解答垃圾焚烧发电厂项目的相关问题。专家一致对垃圾焚烧发电技术的安全可靠性予以肯定，解释垃圾焚烧是许多发达国家正在推广使用的垃圾处理方式，番禺垃圾焚烧发电厂项目将采用欧洲成熟的技术，建设标准达到国际标准，垃圾焚烧产生的二噁英可以控制在0.1ngTEQ/Nm3 ①范围内，希望市民不要过度恐慌，要相信政府绝不会也绝不可能上一个污染项目②。
（三）议题的提升
番禺居民最初反对兴建番禺垃圾焚烧发电厂，是出于对环境健康权和公众参与权的维护。随着抗争的持续，番禺居民意识到诉求仅停留在反对在自家后院建垃圾焚烧发电厂，容易把垃圾焚烧问题“简化成番禺的问题”，陷入“自私”的道德困境，垃圾围城的问题终究难以解决。在广泛收集垃圾处理相关知识和信息的过程中，番禺居民认识到垃圾焚烧可能产生的危害不仅影响番禺，随着烟气的扩散，全广州都会受影响;不单番禺需要反对兴建垃圾焚烧发电厂，广州其他地区也都不能建;真正需要反对的是“垃圾焚烧”处理技术，而不是在哪里建垃圾焚烧发电厂。就此番禺反垃圾焚烧发电厂事件发生转向。番禺居民的抗争目标提升至政策层面，即反对“垃圾焚烧”的垃圾处理政策，进而提出“推行垃圾分类”的替代性解决方案，并表示愿意承担垃圾分类的责任。这符合社会冲突创建规则功能理论框架中“冲突使发生对抗行为的人们产生公民权利和义务的意识，加强了他们对社会生活的参与”，促生后续的制度化成果。
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