失信惩戒机制中信用主体权益保护制度的设计研究
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摘要：失信惩戒机制是我国当前推动建设的社会信用体系的重要组成部分，在诚信社会的构建中起到重要作用。但是由于制度建设尚不完善，信用主体权益受到损害的情况并不少见。从信用主体的各项具体权益出发，反思实践中出现的问题，结合立法司法活动中的经验，综合设计权益保护的制度规范，能够起到保障信用主体权益的作用，促进信用体系稳定高效运行。
关键词：失信惩戒;权益保护;制度设计
一、信用主体合法权益保护的必要性
近年来，我国正逐步建立起社会信用体系，通过落实社会治理要求，营造诚信的社会环境。失信惩戒机制的依据是企业和个人的信用数据库记录，目的是通过公开信用信息，使市场交易中信息不对称的程度降低，从而对各主体信用行为进行约束，在信用体系中是重要的组成部分。[1]
失信惩戒的最终目的并不是惩罚，更重要的是引导失信主体改正行为，营造诚实守信的社会氛围。因此，在失信惩戒机制中，对信用主体的失信行为进行惩戒的同时也需要保障信用主体的合法权益不受侵犯。
（一）保障信用主体的合法权益是对公民权利的尊重
每个公民都合法享有权益，在失信惩戒机制中保障信用主体的合法权益不受侵犯，是对其作为公民应享有的权利的尊重，更能促进其承担相应的社会责任，积极改正自己的失信行为，且采取一定的措施去改善自己的信用状况。
（二）保障信用主体的合法权益是市场经济发展的必然要求
市场经济的本质是信用经济，市场经济的快速发展，离不开社会信用体系的建立和完善。目前，我国对于失信者的惩戒机制尚没有完全形成，在保障信用主体合法权益的前提下促进失信惩戒机制的运行，最大范围地实现信用信息的共享与利用，有利于促进市场经济的快速发展。
（三）建立保障信用主体合法权益的制度是信用体系建设成熟完善的标志
我国的信用体系建设开始时间相对较晚，而开始较早的国家如美国除以国家对信用工作的宏观管理和信用服务的市场化运营构建全面的征信制度外，还以涵盖信息公开、信用修复等内容的立法保障主体合法权益[2]，形成一个完善的信用体系，其他信用体系建设较为成熟完善的国家也都注重对于主体权益的制度化保护。因此，我国应当建设保障信用主体合法权益的相关制度，完善社会信用体系。
二、主体权益和保护
（一）告知知情权
告知知情权是一项重要的主体权益，是指“信息主体有知晓其本人的信用信息相关采集和使用情况，以及本人的信用报告所记载信息的来源和出现变动的理由的权利。”…结合司法活动中对当事人权益保护的经验，笔者认为还应包括主体有获得惩戒内容、理由以及取得救济方式的告知的权利。
信用信息的准确是主体权益保护的基础，为保障主体知情权，各地作出了“自然人有每年从收集其社会信用信息的机构免费获取本人信用报告”[4]的规定。而顺应当前电子化便民化社会信用建设的趋势，各地还应当在官方信用网站如“信用中国”上为民众提供信息查询服务。目前实践中主体知情权相关的问题主要表现在信息采集上，即个人信息在未经信息主体同意的情况下被采集。这是由于各平台收集用户信息时常以“概括性授权”方式，服务条款冗长复杂，个人无法理解其中权利与义务的关系[5]，导致其信息在并不明知情况下被采集。另外，相关部门在失信惩戒作出后，应对相对人进行告知，但在实践中，由于告知规定的缺乏，出现了被惩戒人不知惩戒已作出的情况，引发了许多问题，甚至影响政府公信力。
因此，在当前我国推动社会信用立法的情势下，为保护主体的告知知情权，首先在信息的收集使用领域应当构建完整的程序制度，包括在信息收集时告知相对人收集内容、使用领域和存在的风险（指信息会作为失信惩戒的依据，因此应保障内容的准确性，相对人处分自己权利的保障）。相应地，为确保有关部门对相对人就惩戒进行包括内容和救济的有效告知，需要对此在制度上加以规定。具体来看，首先应明确具有告知义务的部门，从效率方面考虑可以由作出具体惩戒的部门进行告知。其次应当对告知方式进行规定，这是对有效告知的保障;对于告知还应当规定合理期限，这是异议权和救济权得到保障的制度依据;最后，鉴于将程序性权利的获知义务归于相对人的不合理性，还应强调告知内容中包括相对人表达异议、获得救济的程序性方法，这是对主体的知情权益的有效保障。
（二）信息更正权
在惩戒失信行为的同时也要保护主体的信息更正权。信息更正权是指主体发现其出现错误、不完整或者不时新的情况，可以向有关部门请求更正、补充、更新的权利。[6]
信息数据的准确性、及时性与完整性是失信惩戒机制得以运行的前提与基础，然而当前信用数据不及时更新和数据错漏的现象时有发生。因数据不正确而导致对信用主体失信行为的认定出现偏差，甚至错误执行惩戒会对信用主体造成严重损害。
为保障主体的信息更正权，应当允许信用主体向相关部门申请更正其不正确的个人信息，并且对于进行信息更正所需要的材
料以及申请流程进行详细的说明，减少申请者因材料或申请流程的问题而造成信息不能及时更正的情况的发生。另外，相关部门审核、更正信息的期限也应进行统一的规定，并建立责任制，这是对信用主体进行信息更正的有效保障，也是對相关部门的有效监督。
（三）隐私权
隐私权是一种人格权，即“自然人的私人生活安宁与信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开”。[7]隐私权是一项非常重要的主体权益，由于失信惩戒中的一些具体制度会对相对人的隐私权造成损害，实践中需要把握限度，合理设计相关制度。
失信惩戒制度中，合理公开失信行为人信息的惩戒方式的基础是公共利益优先原则。当个人的隐私权侵害到他人的合法权益或者公共利益时就会受到国家强制力的干预，并将其合理地让渡。[8]在实践中，各地在公开失信人名单时所把握的曝光尺度并不相同，其中最受争议的就是对失信人照片、住址、工作单位等具体个人信息的公示。笔者认为，对于当事人肖像之类敏感具体的信息，在信用查询网站等信用建设平台进行公示是合理的，可以起到相应的警示作用。然而，一些地区采取在火车站等人流密集场所滚动播放的形式公示信息则有违失信惩戒的比例原则，对于主体造成不应有的损害，侵犯主体隐私权。 （四）陈述申辩权
陈述申辩权是一项非常重要的程序性权利，在失信惩戒程序中同样需要有效保护。陈述申辩权是失信惩戒相对人对于相关部门作出惩戒措施的决定和行为陈述自己事实理由，表明自己意见的权利。该权利能够在惩戒程序的初始阶段起到保障相对人利益的作用。
应当注意的是，主体进行陈述申辩的行为是惩戒程序的一个必要的实施环节，实践中对该权利的保护存在的问题一是缺乏具体规定，二是将其视为一个可有可无的程序外行为而非必经程序本身。如《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》（旅办发[2016）139号）第11条第2款规定，“当事人申辩期间不影响信息公布”。然而，鉴于信用评价公示后将产生“示众效果”，陈述申辩期间信用评价结果不应当公示。公示的信用评价信息须为确定的、无异议的信息，“异议不影响公开”的实践做法是不恰当的。行政机关应当依照标准和程序核实申辩内容，对相对人进行异议结果的告知，若认为异议无效应说明理由。[9]
另外，在失信惩戒中引入听证程序也是值得尝试的能有效保护主体权益的做法。域外经验中，美国食品药物管理局（FDA）執行惩戒相关的“黑名单”制度时，即给予当事人对事实材料有争议时的听证机会。[10]
（五）救济权
一般的救济权是指公民的权利受到损害或有阻碍实现其生存基本权利的情况出现，自力无法解决时，向国家和社会请求帮助的权利。[11]救济制度是一项保护信用主体权益的关键性制度。笔者认为，建立权益救济制度，给予失信惩戒主体向相关部门请求救济的权利能够减少信用主体权益受损状况的出现。
目前，对信用主体救济权的保护中存在的问题主要体现在救济内容告知不完善、救济机构独立性不足和未规定损害赔偿问题方面上。在认定失信行为结果后，相关部门具有向失信相对人告知救济途径的义务，但在实践中，由于被告知的救济相关内容不够具体，对应采取哪种救济方式与程序没有明确指出，相对人并不能很好地维护自己的权益。另外，我国的救济机构普遍存在依附性强、独立性不足的缺陷，相对人通过普通的行政复议或者行政诉讼行使救济权效率较低。最后，现有失信惩戒机制中并没有提及责任追究和损害赔偿问题，对于被错误或不妥当地执行惩戒的信用主体，其所受损害无法得到有效赔偿。
因此，为保障主体获得救济的权利，笔者认为，首先应当对救济的方式进行具体明确的规定，通过告知相对人救济时效限制和救济方式选择问题，避免失信相关人因为时效问题而错过救济的机会，避免“不知如何救济”以及“不知向谁申请救济”的现象发生。另外，对信用主体有可能因执行主体的不当行为而受到损害的情况，需要建立的信用主体权益救济制度还应包括损害赔偿问题的内容，如对主体在执行惩戒期间受到的名誉权以及其他的合法权益等损害问题进行赔偿，应当有统一的标准与规定。对应地，信用主体享有求偿权，一般由信用主体对决定和执行失信惩戒的有关部门提出，前置为不符合标准的惩戒。实践中，在失信惩戒违背比例原则（包括适当性原则、必要性原则、狭义比例原则、前置的目的正当性[12]）和失信惩戒错误的情形下，信用主体可以向决定或者执行部门要求赔偿损失，这是对主体权益的保护也是对部门行为的监督。
（六）信用修复权
信用修复权是信用主体可以对于已被认定的失信，按照相关部门制定的规则与流程，采取承诺、改正、补偿等措施，修复自身信用状况的权利。而对被错误执行惩戒的主体在其惩戒执行期间所受到的名誉权、隐私权等损失，信用修复权还对应着损害赔偿。
失信惩戒的最终目的是促使失信者诚实守信，因此在惩戒失信的同时要同步建立信用修复制度，给予信用主体信用修复的机会和权利，使信用主体因失信行为而受到的资格、权利上的限制和不良社会评价解除、减少。[13]但是信用修复并不能是无条件的。笔者认为符合以下两种条件可进行信用修复：对自身存在的失信行为进行了纠正并且该失信行为的不良社会影响已基本消除和作出不再发生类似失信行为的信用承诺且得到信息提供部门的认可。
对于如何进行信用修复，实践中容易陷入只围绕信用信息做文章的误区，例如通过修改或屏蔽不良信用信息的手段来完成信用修复，但这并不能使失信人的信用价值得到提升。笔者认为，为了保护主体的信用修复权，应建立一套有关信用修复的标准体系，对于信用修复的条件规定要具体到时效限制、数量限制、过程限制的内容，在信用修复标准体系中要明确已被认定的失信行为经多长时间才允许修复、同一失信行为在一定时间内发生几次不允许修复以及失信主体在改正失信行为之后还需要采取什么样的行为措施才能进行修复的规定内容。[14]而对于信用修复的程序与方式，从效率上看应采取分类的方法，不同的失信行为类型采取不同的信用修复的方式，不同的修复方式相对应不同的修复程序。这既是对信用修复程序效率的有效化，也是对信用主体享有信用修复权的有效保障。
（七）涉及第三人权益的内容
责任自负原则是民法的一项基本原则，也是在失信惩戒制度
建设中需要沿袭的原则内容。应当明确的是，失信惩戒的运行机制在于对违反信用相关规定的“失信人”采取使其丧失部分权利的惩罚方式，以达到惩戒目的和惩戒效果，本质是“失权”。目前，在制度上将失信人“失权”扩大到相关非失信人“失权”的主要是《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》和其他规定中对失信人子女人读高消费学校的限制性条款，相关实例也数见于报端。从学理上看，该扩大是从“因为责任的失权者”到“因为牵连的失权者”，而“牵连者之所以遭受失权，潜在的理由是他们与责任者是一个经济共同体”。”由此可见，不超出惩戒目的的经济范围是非失信人作为经济共同体成员承担失权责任的限度，也是责任自负原则能够扩张的限度。但在实践中，一些地方性的规范对“限制就读高消费学校”进行了扩张，将父母的信用记录作为正常入学时需要提供的文件或者作为就读教育资源较好学校的门槛，这些规定侵犯了失信人近亲属的合法权益，不应作为对失信人实施惩戒的措施。 从失信惩戒种类的角度看，此类与非失信人相关的惩戒属于限制行为罚中限制个人与金融相关的行为，即限制高额消费，[16]那么从规范缘由和目的上是对失信人个人金融行为的限制，对于失信人未成年子女人学高消费学校的规定在其之内，但对于其子女正常的入学教育甚至成年子女的大学入学则不应采取限制，否则便是损害其合法权益。
为达到保护非失信人合法权益的目的，地方政府和部门在制定规则时应当符合法定程序和位阶的要求，更重要的是建立起针对制度本身的纠错机制。另外，由于我国幅员辽阔，经济发展水平不均衡，地方立法执法水平也不一，对于如何规定失信惩戒的具体措施需要建立一个标准化的立法规范，并且对特定种类的惩戒需要采取法律保留，这样才能有效保障相关非失信人的权益不受侵犯。
（八）其他权益保护相关制度
划分执行惩戒的部门权责界限对于保护主体权益有重要意义。执行惩戒部门也是失信惩戒的参与主體，其行为在认定与执行失信惩戒起到十分重要的作用，因此应当对相应部门的权责界限进行明确的划分，减少因执行部门的越权或缺位造成失信行为的认定结果出现偏差甚至错误的现象发生，这是对信用主体合法权益的有效保障。
为了保护主体的合法权益不受侵犯，失信惩戒机制中还应同步设立守信激励机制，给予守信主体一定的优先便利机会，比如建立行政许可审批“绿色通道”、对其优先提供公共服务便利以及降低信用优秀主体的交易成本等，这对信用主体保持守信的态度具有促进的作用，有利于形成诚实守信的社会氛围。
“联合惩戒”是近年来大力推动的信用建设的核心环节，在一些重点领域进行的多部门、多行业、多领域联合惩戒取得了一定成效。但是由于缺乏一致的指导和规范法律，部门之间协调不够，执行问题时有发生，对主体权益造成了损害。因此，统一的程序与标准的制定是联合惩戒制度建设的关键一环。另外，鉴于联合惩戒制度涉及多部门联合行政，“一事不再罚”原则尤为关键，对失信主体的某一失信行为不得多次执行“联合惩戒”，而在已经开始的联合惩戒中也不应允许其他惩戒部门新介入。
完善自然人失信惩罚的退出机制是信用建设体系得以有效运行的基础。对于满足已完成法定义务、符合信誉罚移除条件等情形的信用主体应当及时结束惩戒程序，有利于限制执行机关权力，保障主体合法权益。
三、结语
失信惩戒机制是对信用主体失信行为进行惩戒的一种制度安排，具有惩罚、震慑和教育功能，是社会信用体系建设的重要组成部分。信用主体权益保护是失信惩戒机制运行过程中不可忽视的重要问题，而目前我国由于制度建设等诸多方面的不足，存在惩戒不当、惩戒错误等侵犯主体权益的现象。因此，我国在推进失信惩戒机制运行的同时应当要建立主体权益保护的相应机制，完善相应的法律法规，通过制度安排将保护主体权益的措施具体化，使主体的知情权、隐私权、信用修复权、救济权等权益得到有效的保护。
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