当代中国政府职能的优化路径研究
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摘 要：改革开放之后，中国社会进入转型的关键时期，政府面临新任务和新形势，但由于当代中国政府职能还存在着缺位和越位的问题，导致中国社会的全面发展面临着巨大的挑战和严重制约。对此，政府应该优化职能定位，合理重构与市场和社会的关系，发挥市场配置资源的基础性作用，大力培育社会力量，构建多元主体社会治理协同机制，充分发挥利益协调职能。
关键词：中国政府;职能定位;职能转变;行政改革
目前，我国社会矛盾凸显激化，利益诉求呈多元化发展态势，政府面临着新任务新形势，这对我国政府的危管理能力提出了新要求。本文对改革开放后中国政府的实际履职情况进行梳理总结，寻找应然和实然之间的差距，结合中国实际国情，进而有针对性的提出中国政府职能定位优化和转变的对策建议，以期为构建具有中国特色的政府职能科学定位，提高政府的行政效率和管理水平贡献力量，切实造福社会公众，推动中国社会各个领域的现代化发展。
一、理论与国家层面上的政府职能定位
在市场经济机制条件下，市场失灵和政府失败是政府职能定位的两大理论依据。在市场经济环境中，市场机制发挥着重要作用，它使社会资源能更有效、更合理的配置。但市场也存在着缺陷。可以说，市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由及逻辑起点，是政府职能限度的下限，它为政府职能的发挥和政府干预提供了可能和前提。尽管政府在弥补市场缺陷方面发挥着重要作用，但政府及其政策工具不是万能的，它并不能弥补市场的所有缺陷，同时它自身也存在固有的缺陷。
我国将政府职能归纳为四个方面：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能;经济职能主要包括宏观调控、提供公共服务和产品、进行市场监管;文化职能是指政府要履行好发展科学技术、教育、文化事业、卫生体育的职能;社会职能是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能，其中尤其需要注意的是，在当代中国，社会呈现出多元发展的大趋势，社会力量的崛起，还应该将政府置于公民社会之下，充分考虑政府和社会之间的关系，进行政府与社会关系需要重新定位，重构政府与社会之间关系[1]。
二、当代中国政府职能履行现状及其存在的问题
1949年新中国成立，根据当时的实际国情，我国建立了高度集中的计划经济体制和管控型社会管理体制，迅速改变了战后“一盘散沙”的社会状态。可以说传统政府职能孕育于计划经济时期，与“计划”和“干预”思想相伴而生。改革开放后，社会主义市场经济在我国建立，亟需科学的政府职能定位和管理模式与其相适应，尽管有大量理论和相关政策文件支持，但我国政府仍尚未完全摆脱传统管理观念和模式的影响，政府在职能定位与实际履职方面存在诸多问题，严重阻碍了经济的发展和社会的进步，我国政府目前职能定位存在的问题主要可以分为职能越位、错位两方面，具体来说：
（一）政府职能越位
（1）经济领域政府职能的越位
首先，是政府承担了过多经济管理职能。从理论上来说，政府主要承担着对国家、区域经济的宏观管理和调控，在企业发展中是宏观引导者和服务提供者。但在政府经济职能的实际履行中，各级政府从自身利益出发，时常对企业干预过多，削弱了企业的自主权，干预企业的生产经营活动决定，成了实际意义上的微观管理者，为了短期利益和政绩，损害了经济长期健康可持续发展。具体表现在干预企业的人事管理、财务管理、招商引资等活动，下发行政命令，给予影响指标;其次，政府履行了本属于市场的职能。市场在资源配置中起决定性作用，但政府繁杂的行政审批导致市场机制的基础作用无法得到充分的发挥。此外，由于难以克服的政府寻租行为，政府在政治利益和经济利益的影响下，行政审批过程中容易出现不公正的现象，致使市场的竞争性被弱化[2]。
政府在经济领域职能越位的实例不胜枚举，以我国政府管理出租车行业为例[3]，庞大的出租车群体管理作为我国公共交通管理的一个重要部分，为了维持城市交通协调运营、保护消费者权益，政府需对出租车市场进行一定程度的监管，但实际上政府严格的行政管制却涵盖了行业的方方面面，甚至还延伸到了企业内部。其结果，就政府而言，在出租车准入管制的实际操作中，政府指定汽车品牌和配件厂家，从高额衍生费用中获利;就企业而言，出租车企业为获得经营权，向政府提供丰厚条件，政府与企业相互勾结形成出租车市场的行政性垄断，在缺乏竞争的情况下出租车行业服务质量和效率必然有所降低，消费者权益受损。
（2）社会领域政府职能的越位
而在社会领域，政府推动、引导、培育社会力量发展的有效措施还较少，本该属于社会的职能尚未完全转交，政府反而实行繁琐和严苛制度。目前，在我国仍有大量未经登记的社会团体存在，经过合法登记的社会团体也存在管理不善、财务混乱、活动规范性欠缺等问题[4]。此外，社会领域政府职能越位还表现在，社会组织的发展和作用受到政府行政性维持的限制。即便在现行管理模式下能够取得合法身份的民间组织，政府仍然干预過多，社会组织的生存发展依附于行政资源，受政府控制，缺乏自主性，难以摆脱依靠行政性资源维持发展的生存模式。社会组织不仅无法在政府失灵的领域发挥作用，更无法对政府权力形成制约。
（二）政府职能缺位
（1）利益协调的缺位
我国目前利益主体呈现多元化特征，阶层间的利益分配矛盾重重，但当前我国政府的管理却缺乏相应利益协调机制、利益协调不畅，阻碍公民社会的发展[5]，主要表现在以下几个方面：第一，社会阶层的利益表达渠道不畅，社会与政府间的信息传输渠道堵塞，政府极少主动深入社会获取信息，公共政策无法切实体现民意;第二，政府没有对利益博弈进行合理正义的引导，缺乏协调服务意识，利益群体间的博弈力量悬殊，缺乏公正规范的博弈平台，在表达不畅、诉求无从体现的情况下，极端性群体事件极易发生;第三，一些地方政府过分关注部门利益，利用自身权力优势在土地征收、资源开发等方面对公众进行剥夺，损害公众利益;第四，现行立法对社会组织的监督和管理存在立法缺位[6]。 （2）公共服务的缺位
在我国，由于缺乏竞争机制、监督机制和追求利润的动机，出现了政府公共物品供给的缺位或者供给不力的情况尤其严重。政府沦落为了公共物品的形式上的供给者和实际上的垄断者，垄断使得公众的群体效应失去作用，即使公共机构在低效率操作下运转也能生存下去。
政府应该向社会提供医疗卫生、社会保障、教育、文化、交通、环境保护、住房、城市基础设施建设等领域的公共服务，但目前我国政府在生态环境、医疗等公共服务领域存在着比较明显的缺位问题。
三、中国政府职能定位的转变和优化
（一）重塑政府与市场关系，发挥市场配置资源的基础性作用
政府职能转变和优化的核心是重塑政府和市场关系[7]，具体来说，实现关系重塑的路径主要有三：一方面，政府要通过简政放权降低准入门槛，营造开放的市场环境，把不该由政府管理的事项交还市场;另一方面，通过放管结合，对市场上的竞争主体进行监管，维护市场秩序，促进公平竞争。通过优化政务服务，破除行政审批低效、行政管制和干预过多的问题，从而使市场在资源配置中起决定性作用[8]。
（二）重塑政府与社会关系，大力培育社会力量
理顺政府和社会的关系，关键问题是充分发挥社会的自治功能，明确社会的职责界限，对于群众性、公益性、协调性的具体事务，政府应交给社会组织管理，尽可能不去干涉。
政府应社会组织的发展进行总体布局和规划，加快社会组织的发展速度，使社会组织成为符合市场经济要求需要，并且质量较高、规模较大的组织机构，成为社会经济发展中最强大的力量。从规范管理角度讲，可以建立有关社会组织发展管理的专门机构，对社会组织实施统一管理和监督。从社会组织的分类角度讲，应该对社会组织实行多样化分类，有针对性的管理各类社会组织。
此外，政府还应健全有关法律法规体系，促进社会组织的健康发展。在对发达国家社会组织的法律法规合理借鉴的基础上，制定出适应中国社会组织发展要求的法律、法规体系，从法治规范化角度强化社会组织的地位、作用和法律责任等，保证社会组织依法从事有关经营和管理活动。同时，逐步完善社会组织法律法规体系，在法律允许的范围内弱化对社会组织的干预和控制。由社会组织对社会事务进行管理，可以将政府有限的财力和精力进行更优化的配置，政府可以作为仲裁者的角色处理出现的矛盾和问题，有利于提高政府的权威，塑造良好的政府形象，同时有助于实现政府的合理定位。
（三）构建多元主体社会治理协同机制
多元主体协同合作动力不足、积极性不高也是政府需要解决的一大问题，构建动力机制、提高主体积极性是必要的[9]。政府可以从以下两方面入手：一是激励，二是竞争。激励机制一方面是指政府在自身治理理念和職能转变的基础上，对其具体的行政职能部门的激励，促使它们自觉参与并主动维护多元主体的协同行为。另一方面是指政府对社会组织和公民个体的激励，政府通过社会主流价值取向的培育和引导，增强社会组织和公民的责任意识、参与意识，并在某些特定社会领域下放权力，把服务职能外包给能力优秀、条件成熟的组织，并给予一定的政策优惠和财政补贴;同时，也要在多元主体的协同社会治理中引入竞争，首先，政府、社会组织、公民在权力、信息、人力、政策等资源的分配上进行公平竞争。其次，同类型社会组织为了获取政府下放权力和公众信任，而不断发展壮大自身进行竞争。最后，各主体系统内部的成员进行竞争以争取参与社会协调治理的机会。
此外，也要加强监督，监督分为内部和外部的监督。内部监督包括多元主体依据内部章程、规范和相关法律制度对组织整体运行、成员行为、财政情况进行自我审视和监督，也包括各主体间动态平衡的权力网络，相互监督、相互制约，还包括政府利用公共权力，基于其主导地位，对多元主体协同的整个过程进行全局性的监督。外部监督是指独立于协同治理网络的第三方的监督，如专门监督机构、大众媒体等，其不仅对各个协同主体进行监督，保障协同主体的对外信息公开和共享，也对协同治理的社会效益进行评估，促使主体间高效、依法合作，形成合力进行社会事务的协同治理。目前我国仍采取单一死板的量化指标对社会治理成效进行评估，缺乏科学的评估体系和评估指标以反映真实的社会情况。国家应组织专家，成立专业指标构建队伍，在深入社会、听取民众意见的基础上，结合科学研究，建立一整套科学的社会治理绩效评估体系。
（四）充分发挥利益协调职能
政府应履行好利益协调职能，首先应促进利益表达，开拓顺畅的利益表达渠道，清除利益表达的障碍，建立健全平等的对话协商制度、社会公示制度、听证制度等，实现平等化的利益表达。就利益表达主体而言，政府应采用法律和制度来规范其利益表达行为，防止强势群体左右公共政策的制定，并且加强知识文化和政治文明教育，培育合格的利益表达主体，引导公众合理合法地进行利益诉求;其次，构建顺畅的信息沟通机制，主动采集不同社会主体的利益诉求，采取措施，对于新情况及时反馈。同时，勇于打破信息资源垄断体制，建立全覆盖、开放流动的全社会信息共享网络[10]，建立全覆盖、开放流动的全社会信息共享网络，使公众及社会组织更加方便的通过政府网站、政府论坛、官方微博、数字电视等多种渠道来全天候、无地域限制地获取信息。还要明确信息共享的法律责任，不断扩大信息共享沟通的范围，提高信息公开共享的质量和规范性，进行信息细分;最后，政府应促进多元社会力量之间的合理的博弈，主要从四个方面入手：第一，政府应加强内部建设，实现从利益相关者向公正协调者角色的转变。第二，政府要培育相互制约平衡的竞争力量，积极引导多元社会力量的发展壮大，只有在利益主体间力量差距不大的情况下进行博弈才能得到合理公正的利益分配结果，形成动态平衡的利益分配格局，否则将会造成社会资源分配中的“马太效应”，加剧利益失衡。第三，要建立完善的利益补偿和调节机制，对于利益受损害的群体，应给予合理适度的补偿，保障弱势群体的利益，减少极端群体性事件的发生[11]。 四、结论
对于我国政府职能的定位不应该单纯停留在市场失灵——政府失败这一理论逻辑上，还需要结合历史背景下我国国家总体实践经验、地方实践经验和中国的特殊国情。我们要明确以下几点：首先，在市场化背景下，政府干预必须以市场经济的规律为前提，强化市场机制的正面效果，逐步缩小这政府的功能限度，最终形成市场主导，有限政府;其次，政府机构必须不断地完善与发展，保证决策的科学化、民主化、法制化，约束政府的随意行为，提高行政效率;最后，随着社会力量的崛起，政府还应交还一部分公共责任和公共权力给社会，从政策上指导社会自治。
政府职能的合理定位一方面要依靠市场机制的健全与完善，另一方面还要努力发展社会组织，达到规范政府行为，维护市场秩序的目的。总的来说，建立“小政府、大社会”的新型政府管理模式、从“划桨”走向“掌舵”，构建服务型、法治型政府，形成政府——市场——社会组织三元并立的动态社会结构，相互配合协同，是政府职能科学定位的关键[12]。我国目前的特殊国情决定了，我国政府职能定位除了应具有普适性，还应具有动态的特殊功能，如在教育、环境问题领域进一步发挥作用。
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（作者单位： 武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430071）
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