城乡土地利用浅谈

来源:用户上传      作者: 温利华　程晓娜　刘红耀

　　摘要：针对目前中国土地利用的现状，阐述了中国城镇和农村在土地利用中存在的问题，最后提出城镇土地规划应走集中发展的道路，农村的土地规划应走村村联合的道路。
　　关键词：城市；农村；土地利用
　　
　　1土地利用的概念及我国土地利用的现状
　　
　　土地利用是自然基础上的人类活动的直接反映，它包括两方面的内容，一是土地利用，即人类以土地为劳动对象，通过对土地性质的调查评价，作出土地开发、利用、整治和保护的规划，并实现土地利用活动的过程。二是土地利用关系的调整，从微观上说土地利用是依法获得土地使用权后对土地进行的经营活动，并取得效益的过程。我国的土地利用结构远未达到优化的水平，城镇和农村的土地利用都存在着很多欠缺，主要表现在四个方面：耕地面积锐减，耕地保护的形势严峻；非农建设用地扩展迅速，且占用耕地比率高；土地利用集约化程度低，潜力未得到充分挖掘；开发利用不合理，土地质量退化；成片土地开发，未充分发挥土地应有的效益。
　　
　　2城乡土地利用存在的问题
　　
　　2.1城镇用地存在的问题
　　2.1.1城镇用地规模急剧扩大，人均占地面积大幅增加。据国家土地管理局应用卫星图片资料对全国31个特大城市1986年、1991年1996年3个时点的建成区用地规模的分析，我国特大城市主城区占地规模自1986年的32 66.71 km2扩大到1996年的4 906.05 km2，增长了350.20%，其中大连市增长213.80%，石家庄增长了110.30%，广州增长310.90%。数据资料分析还表明我国特大城市主城区1986年人均占地面积74m２，1991年为80m２，1998年为98m２，已接近城市人均用地100m２的上限。另外中小城镇近年来更是迅猛发展，其中新增建设用地 80%为扩展周围用地，60%以上为良田沃土。
　　2.1.2城镇用地的增长速度大大超过人口的增长速度。在城镇化的发展过程中，城镇占地增长与人口增长之间存在一定的相关关系，这种关系可用城镇用地增长的弹性系数（城镇占地的增长率/同期城镇人口增长率）来表示。根据资料计算，专家认为，我国城市增长的弹性系数为11.20较为适宜。据卫星资料的计算，专家认为我国特大城市主城区用地增长的弹性系数为22.90，这说明我国特大城市占地规模的扩展速度大大高于同期人口增长速度，致使人均用地数量急剧增加，背离我国城市建设中的要严格控制大城市规模的方针。
　　2.1.3城镇化重外延轻内涵。由于外延开发成本较低，而旧城改造不仅费用较高，扩迁时要解决的问题又太多，所以，中国的大多数城市都注重外延、任意扩大城市规模，已有的城市土地利用率较低。
　　2.1.4开发区造成大量耕地占用。近几年来，通过设立开发区来促进经济发展为各地所注重。全国开发区最多时总数有5 000个，占地1.50万km2，相当于全国当时全部建成区面积的总和，后经过整顿清理仍占可耕地面积2 300万亩，相当于浙江全省耕地的面积。为了促进当地经济的发展，设立某些开发区本来无可厚非，可是许多开发区却未经上级主管部门考核批准。由于盲目兴建，又缺乏必要的资金和项目，只圈地不建设造成大量耕地闲置。
　　2.2农村用地存在的问题
　　2.2.1农村居民点建设占用大量耕地。近年来，为发展农村经济，各地兴办了各类乡镇企业。随着收入水平的提高和农村人口的增加，农村居民建设用地急剧增加，占用大量耕地。土地详查结果表明，1997年此种项目用地已达到2.42亿亩，人均用地达192m2。目前我国农村居民点数量大、规模小、过于分散。用地不集约，一些地方村镇规划落后，管理薄弱，农村居民点向公路两侧和村外发展、路边店到处可见，耕地被大量占用。而村庄内部却有大量空闲地，“空心村”现象大量存在。
　　2.2.2农业结构调整占用大量耕地。农业结构调整是指农业内部种植业、林业和渔业等各业之间用地比例的调整，近年来，一些地方在耕地上种果树、挖渔塘占用了大量耕地。农业结构调整虽大部分具有可逆性，但再调整为耕地仍然不易。
　　总之，无论是城镇还是农村在土地利用方面都存在一个严重的问题就是滥用耕地，据综合调查分析，1986-1995年全国非农建设实际用地占用耕地7 500亩左右。加上农业结构调整侵占，10年共占耕地1.45亿亩左右。土地资源尤其是耕地资源是人类衣食住行的根本，近几年来，国家为了提高粮食的生产能力投入了大量的资金和劳力，以完善农业基础设施，兴修水利工程，增加灌溉面积，提高机械水平，但是我国粮食总产增加不多，这与我国的土地利用制度不健全导致耕地面积大量减少以及耕地质量损失密切相关。
　　
　　3城乡土地利用的对策
　　
　　3.1城镇空间布局集中，减少占地面积
　　现行的城镇用地政策和用地方式，不仅不利于稳定的转移农业剩余劳动力和农村剩余人口，也不利于乡镇企业的集中发展，不利于保护节约耕地，反而带来小城镇数量和规模的盲目扩张，带来建设用地的粗放利用，带来乡镇企业的分散布局、乱占耕地，从而造成农村最稀缺的土地和资金要素流出农业，而最丰富的人口要素滞留在有限的耕地上，与城镇的建设发展背道而驰。
　　城镇之所以无法容纳大量的农村剩余劳动力，而又在很大程度上占用农民有限的耕地，导致农村剩余劳动力进一步增加，这个矛盾的根源在于城镇化的速度高于城市中各个产业的发展速度。目前中国城市在土地利用中存在的最大的问题就是大量的占用城市外围的耕地，但是这些宝贵土地被占用并没有实现其的价值。可见，分散的城市布局在中国并不适宜。当然，集中与分散的布局只具有相对性而不具有绝对性。例如，上海当前向浦东扩展似乎是分散，但几十、上百年后再来看，其最终的结果仍然是集中的。类似的布达佩斯虽被多瑙河切割，但被八座大桥紧密连接，形成布达佩斯的集中结构。就目前中国的土地利用现状来看，只注重增量土地的发展，而忽视存量土地的挖潜，已有的城市土地利用率低下。以北京与东京相比，土地面积差不多，但北京仅容纳了1 000多万人口，而东京却容纳了32 600万人口。如今国外的大都市都在合理利用城市的每一寸土地，使之产生最大的经济效益和生态效益，而中国的城市布局尤其是北方城市却与之相反走外扩散的道路。要实现土地资源的合理配置 ，必须实现单一的行政征用、出让向市场配置为主的转变，实现土地利用又粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城成本促进乡镇企业和人口集中，又能充分保护村集体和农民的长期土地权益，改革城镇土地利用与管理制度。
　　3.2因地制宜，村村联合走农村“工业化”的道路
　　既然目前城市还无法容纳大量的剩余劳动力，应当因地制宜的走农村“工业化”的道路。例如江苏省江阴市云亭镇作出规划，先把各村兴办的三资企业向云亭镇集中，对各村已有企业的今后发展和改造逐步向工业小区集中。这样既可以克服以往村村冒烟、不合理布局、占用大量耕地的弊端，又解决了农村剩余劳动力的问题。大量的剩余劳动力可以就近找到岗位，又可以在空闲时间种菜耕地，与此同时也发展了云亭镇的城镇建设。另外，对于那些离城镇较远的农村，若这些村办的乡镇企业又具有一定的趋同性，可以采取周围村联合的办法，在一个村集中发展工业，周围其他村建立基本农田保护区，成为一个大的行政村或经济联合体，合理调节务工务农农民的经济效益。这种联合既发展了二、三产业，又保护有限的耕地资源，对于村村联合所创造的经济效益，有利于农业适度规模的发展提高农业的综合效益。
　　
　　4结束语
　　
　　我国地城辽阔，社会经济发展程度存在明显的区域差异，正是因为社会经济发展程度的这种区域差异，有关部门在制定有关土地利用的模式及政策的过程中，也要充分考虑所处地区所处的土地利用现状，因地制宜的实施土地整理工作，调整用地结构，加快社会经济的发展，以实现土地资源的可持续利用。
　　
　　参考文献
　　[1]严金明.中国土地利用规划[M].北京：经济管理出版社. 2001.7.
　　[2] 邢世和.土地资源与利用规划[M].厦门：厦门大学出版社.2000.9.
　　[3] 常庆瑞.土地资源学[M].西安：西北农村科技出版社. 2002.8.

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