公共信托理论在南非环境权立法保障中的运用

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　　摘要：作为发展中国家的南非在大力发展经济的同时却面临着环境受到严重污染的难题，如何平衡经济发展与环境保护从而确保公民享有良好的生活环境成为新南非政府的重要议题。为了从立法上保障公民的环境权，南非在其基本法《南非共和国宪法》的权利法案中规定了环境权。与权利法案中的其他权利不同，环境权的理论依据是公共信托理论。为使宪法中规定的环境权得到具体落实，南非一系列环境法律法规在相应的环境权条款中也将公共信托理论植入其中。
　　关键词：公共信托理论;南非;环境权;立法保障
　　中图分类号：D58     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2019）22-0075-02
　　公共信托理论（public trust doctrine）最早可追溯到罗马法，根据《查士丁尼法典》的规定，空气、水流、海洋及海岸是人类的共同财产。罗马法这种对共同财产的规定体现了公共信托的理念，也就是说，全人类都享有对空气、水流、海洋和海岸等自然资源共同使用的权利。之后，公共信托理论被其他国家的立法广泛吸收，其中该理论在南非宪法及其章程中已深深扎根，1996年的《南非共和国宪法》为1998—2008年制定的凸显公共信托理论的一系列环境法律法规奠定了基础。为了落实宪法中公民享有环境权的规定，南非分别在《国家环境管理法》以及一系列单行法，如《国家水法》、《沿海管理法》等专门的环境法律中作了具体的规定。
　　一、《国家环境管理法》
　　1998年颁布并于1999年生效的《国家环境管理法》在很大程度上取代了南非于1989年颁布的《环境保护法》，该法是在《咨询国家环境政策》的基础上制定的，因而详细规定了国家的环境管理职责。更为重要的是，《国家环境管理法》将公共信托理论作为南非环境管理的理论依据，其在原则声明中宣称“环境管理必须将人民和他们的需要置于首位，并为保证他们平等地享有身心、发展、文化和社会利益而提供服务。”“政府以公共信托的名义管理环境，因此环境资源的有益使用必须服务于公共利益，并且环境必须被作为人民的共同遗产得到保护。”该法的原则规定，必须整合环境管理，承认环境的所有要素都是相互关联的，该规定显然是确认所有的自然资源都受到信托义务的约束。就政府而言，为保证公民环境权的享有，必须对环境进行有效的管理，保护环境资源，并以促进公共利益的方式有益地利用这些资源。为了将《南非共和国宪法》第24条规定的国家环境管理义务具体化，《国家环境管理法》明确了整体性环境治理的管理方式，要求政府相关的职能部门在作出可能影响到环境的决策之前进行全面的协商与合作，在决策过程中，各部门要权衡社会与经济的发展对环境可能造成的影响。
　　《国家环境管理法》在将宪法规定的国家环境管理义务具体化的同时，还将宪法规定的公民环境权细化为环境事务参与权、环境知情权、环境公益诉讼权等。就公民的环境事务参与权而言，该法第32节赋予利益相关方和受影响者参与国家环境治理的机会，并要求政府确保公众在可能影响环境的决策过程中有适当的参与机会。就公民的环境知情权而言，该法第31节规定，每个人都有资格获得由国家掌握的与环境有关的信息，包括所有向水、空气或土壤中污染物的排放以及危险废物和物质的生产、处理、运输、治理、储存和处置。就公民的环境公益诉讼权而言，该法第32节规定，任何个人都可以为了个人或公共利益针对任何侵害环境的行为提起诉讼，并且法院更支持个人基于公共利益而提起的诉讼。由此可见，《国家环境管理法》将公民环境权的具体内容作了明确的规定，这样有利于政府环境管理义务的履行，更有利于公民环境权的行使。
　　二、《国家水法》
　　由于南非的公民长期以来缺乏清洁、干净的用水，因此水是南非非常重要的一种资源，获得充足的水的权利因此被规定在南非宪法中。为了落实南非宪法第27条每个人都有权利获得充足的水的规定，南非于1998年通过了《国家水法》，该法的出台结束了长期以来公民缺乏清洁、安全用水的状况。水法的核心部分是确认政府在管理、保护和决定适当利用水资源方面作为公共信托人应该履行的义务。例如，该法在序言中指出：“人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非体现种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地获得水，也妨碍了水资源的合理开发和利用;现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平、公正地分配水源使其得到有效益的利用和分配以及处理一些国际水事项。”《国家水法》第一章第3条明确规定了国家水资源的公共托管，具体如下：①作为国家水资源的公共受托人，中央政府（通过部长的工作）必须从维护全体人民的利益出发，保证水资源能够以可持续的和公平、公正的方式得到开发、利用、保护、保持、管理和控制，并应与宪法规定的法令一致。②不限于本条第①节，部长最终有责任保证从维护公共利益出发使水得以公平配置和有益利用，并提高水的环境价值。③中央政府通过部长的工作有权对南非共和国所有水的利用、流动和控制进行调节和管理。总之，作为国家水资源的保管人，政府应该确保这些资源的开发、分配、管理和使用，并保证公民平等、公平地使用水资源，从而履行公共信托义务和国际上的环境义务。由此可见，水法明确地将公共信托理论植入南非的水资源管理之中，从而确保公民的环境权。
　　三、《沿海管理法》
　　就公民环境权的立法保障而言，《沿海管理法》最全面的体现了公共信托理论在该法中的运用，以下将分别就这些规定的具体内容进行阐述。
　　第一章第2条指出该法的目的是为了南非当代人和未来几代人的利益以信托的名义保存、保护、扩展和增强沿海公共财产的地位;确保每个人平等地享有沿海公共财产的机会和利益。第3条关于国家履行海洋环境权的义务指出：“为了实施南非共和国宪法中的权利法案，国家通过其工作人员和机构实施这部法律，必须以沿海地区的信托人行为以及采取合理的措施实施这部法律从而逐步实现每个人的海洋环境权。”
　　第七章是关于海洋环境的保护，第一部分和第三部分都体现了海洋环境保护中的公共信托理念。具体而言，第一部分第58条规定了为避免海洋环境的污染政府应该履行的相关义务，第59条规定了政府为履行相关义务可采取的行为，如发布海洋保护公告;可以告知人们相关的事项，如关闭公共道路或在特定地方禁止非法进入沿海公共财产。如果部长或地方长官有理由相信一个人在该部法律实施之前或之后已经或正在使用沿海公共财产，为了避免对自然人权利造成的负面影响，部长或地方长官可以对该自然人发布书面告示，提醒公民根据该部法律采取合适的方式使用沿海公共财产。第三部分第63条规定了对海洋行为的环境授权，当根据《国家环境管理法》的要求对海洋行为进行环境授权时必须要考虑所有相关的因素，其中包括是否会影响沿海公共财产、海洋保护区或进入海洋的土地，如果有影响，那么这些发展或行为应该与确立和保护这些区域的目的保持一致，这些发展或行为是否位于沿海公共财产之内，其是否与为了当代人和后代人的利益而保有和促进海洋公共财产的目的不相称，这些行为或发展是否必须要位于沿海公共财产、海洋保护区或沿海可进入土地之內，当使用海洋公共财产、海洋保护区、沿海可进入土地时，这些行为或发展是否将提供重要的设施。
　　注释：
　　（1）See The Institutes of Justinian bk.2，tit.1，pts.1-6，at 65."By natural law，these things are common property of all：air，running water，the sea，and with it the shores of the sea".
　　（2）该部法律在当时的环境法律体系中处于环境基本法的地位。
　　（3）See National Environmental Management Act of 1998.
　　（4）See National Water Act of 1998.
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