“放管服”政策背景下政府如何落实高校自主权

来源:用户上传      作者:斯琴

　　摘要：30年高校自主权的落实过程中，一直没有显著的成效。高校无法有序管理好政府下放的权力。高等教育“放管服”政策的出台，对于高校自主权力的落实提供了有效的政策和措施。政府通过给高校下放其所需要的权力，加强和完善外部治理体系，优化服务转变政府职能，落实高校自主权。
　　关键词：“放管服”;高校;自主权
　　中图分类号：G640     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2019）38-0217-03
　　 “放管服”也就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”指的是行政权力的下放，行政手续的准入门槛降低，减少没有法律依据和授权的行政权;理清行政权力在多个部门中的重复关系。“管”是指政府应该加强监管的职能以及对监管体制的创新。“服”指的是优化政府服务，转变政府职能。
　　2012年11月8日，党的十八大首次提出“放管服”改革。新一届政府把简政放权作为深化改革的重点。为了解决好政府、市场、社会关系问题，政府通过简政放权，转变政府职能，在资源配置中发挥市场的决定性作用，激发市场创造力。
　　政府的“放管服”改革涉及了方方面面的改革。2017年教育部等五部门颁布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步向地方和高校放权[1]。
　　此次高等教育“放管服”的核心是落实高校自主权。我们为什么要落实高校自主权？而我国对于高校自主权的提出已有30多年的历史，为何迟迟难以落实？为什么政府的权力难以下放？为什么大学总是难以有效地接管权力？在高等教育“放管服”改革提出后，我们又应该怎样落实好高校的自主权？
　　一、政府与大学的关系变化
　　（一）西方政府与大学的关系演变
　　西方各国的政府和大学的关系与西方各国不同的历史以及不同的国情有着千丝万缕的联系，这种联系也使各国出现了多样的政校格局。以英国的牛津大学和剑桥大学为例，大学由最开始的宗教创办，后来由于需要得到政府支持，政府与大学的关系最终变成赞助与被赞助的关系。这两所大学的管理模式是有着自主法人地位，英国皇室起着监督作用。而以法国的巴黎大学为例，政府对高等教育的各个方面都有着严格的管控。在集权主义的控制下，法国的教育一直都是以政府为主导的，高校自主权完全丧失。从西方各国的政校关系发展结合西方各国的思想文化和科技创新来看，法国在工业革命和后来的科技革命中都被英、美、德等国家抛在后面[2]。而就目前来看，具有中央集权制传统的国家逐渐下放了政府的权力，减少了中央的干预力度，扩大了学校的管理权限，政府从过度的干预和控制转向了宏观调控和监督。具有地方分权制传统的国家，例如，英国，从20世纪80年代后，英国政府虽然不直接干预学校内部的管理，但是也通过一系列的改革措施加大了对学校教学和科研的指导和干预。德国在经历新公共管理模式改革后，政府从对高校的细节干预中退出，通过高等学校法、总体预算、绩效拨款和目标协定等方式对高校进行宏观调控。政府在高等教育管理方面由划桨者转为掌舵者。高校的社会身份也发生了改变，成为独立的法人，获得了人事、财务和专业设置等方面更多的自主权，进一步迈向自治[3]。各个国家公共教育体制改革已经把落实和扩大学校的自主权看作重要的内容[4]。
　　由此可以看出，政府和大学的关系在很大程度上影响着高等教育的发展。理顺政府与大学的关系已经成为一个无法回避的核心问题。由于我们国家的国情和政治基础与西方各个国家不同，在扩大高校办学自主权的同时，我们必须明确我国高等学校的办学自主权是坚持党的领导，按照社会主义市场经济规律的要求落实的[5]。高校的特性决定高校需要自主权，相关法律规定高校也应该拥有自主权，对高等教育体制的反思也让社会更加关注高校自主权。政府是高校的举办者，有责任促进高校在社会发展和经济建设中的作用，有权对高校进行监管[6]。结合现代大学治理理念，政府下放高校自主权，激发高校的内在活力，使高等教育更有利于创新型人才的培养和科技的创新。
　　（二）我国落实高校自主权的历史梳理
　　西方国家的大学主要以自治、共治和分权治理的模式管理大学，而我国高等学校很早以前一直是以政府高度集权化、高校依附政府办学的形式存在。1979年，《人民日报》发表了一篇名为《给高等学校一点自主权》的文章，使高校自主权的概念进入大众视野。
　　1985年，扩大学校的办学自主权在《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确规定。这个文件标志着中国高等教育管理体制改革正式拉开序幕。
　　1998年颁布的《高等教育法》提出明确高等学校的法人地位，在7个方面规定了高等学校的办学自主权。政府与高校的关系发生真正的转变，正式由“政府管理”向“高校自治”的过程中迈出一大步。
　　2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，高校根据其自身特点进行分类管理，政府要进一步落实宏观调控。2017年教育部等五部门颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》又提出了20项具体的改革措施，为进一步扩大和落实高校自主权提供了有效措施。此次高等教育领域“放管服”改革实现了前所未有的政策突破，为未来高等教育发展提供了方向指引，为落实和扩大高校办学自主权打開了改革通道。
　　从我国高校自主权的历史来看，我国由之前的高度集权管理逐渐地下放高校的自主权。
　　二、我国高校对大学自主权的迫切需求
　　（一）大学对学术自由的追求
　　大学本质上是学习高深知识的地方。大学与社会其他组织的最大区别在于大学的学术性，学者们可以自由地思考和讨论问题，能在自己的研究领域拥有更多的发言权和裁决权。而且大多数西方国家的高等教育立法都有规定，大学是“自治法人实体”，“在法律上高等学校有自治权”。大学自治，实质就是大学使其内部组织机构能够实现相对独立性，使其师生权利在内部能得以获得一定程度的保护。如果国家对大学内部行政干预过多，那么就与大学的自治和学术自由的理念存在着冲突。 　　（二）国家对创新型人才的需求
　　我国高等教育在进入大众化以后，中低端人才的需求已经趋于饱和，而高端的创新型人才、高级技术人才短缺。大学在一定程度上承担着社会发展服务站的角色，思想文化的繁荣、经济转型产品升级也在一定程度上依赖大学这个智库。政府行政力量的过度干预，会使人失去思想的自由，创新也就无从谈起，大学也失去了应该有的活力。以科研管理方面为例，政府对大学进行的各种与科研相关的绩效考核，助长了教师在科研活动上的短期功利主义，抑制了教师在科研上的创新能力，对未来长期性的创新研究不利。在教书育人方面，政府的过多干预和考核，容易造成大学教师教书育人的氛围不浓，学生对专业知识掌握的基础牢固，但是缺乏好奇心和想象力，批判性思维欠缺，也导致其难有创新。
　　（三）政府与高校不同的利益追求
　　从利益追求的角度出发，政府所追求的是通过权力调整实现公共利益的最大化;而高校追求的是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新。在不同的利益诉求下，如果长期是政府管制、高校依附的状态，显然高校无法完成历史使命。有学者认为，从法治理论视角看，现代政府应当是“有限政府”。“有限政府”在考虑市场需求和政府转型服务时，力求做到公平、公正、公开，实现人民群众利益最大化。这是当代中国政治民主建设的重大进步。由此可以看出高等教育“放管服”改革的必要性。让高校拥有更多的自主权，是对大学学术自由的保障，為创新型人才培养提供有利条件，也能更好地转换科研成果，为社会服务。
　　三、在“放管服”改革中寻找出路
　　中国进行高等教育制度改革，提出扩大高校办学自主权已经有30多年的历史了，我国高校办学自主权改革在逐步深化，但是成效不显著。我们一直陷于一个怪圈：由于我国高校治理中的实际能力有限，政府下放的权力，高校通常不能很好地使用，最终导致管理的无序。出现这种无序的情况，社会上就会涌现出批评的声音，于是政府本能的反应就是把下放的权力收回来;然而政府把权力收回之后，高校失去办学的活力，于是人们又开始呼吁给高校办学自主权……如此周而复始地循环，我国高等教育治理陷入了“一管就死，一放就乱”的恶性循环。对政府来说，过度控制或放任自流完全由高校自治都不是为政之道。明智的政府不应该总是在两个极端盘旋，而是去寻找到一个符合国情的平衡点。我们需要具体的措施与手段来达到这种平衡。
　　（一）政府下放高等教育需要的权力
　　在2017年教育部等五部门颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中，一共有八节共二十条的具体的政策指示，其中的前六节都是关于下放高校自主权的具体措施。例如：在学科专业设置方面，改革学位授权审核机制和改进高校本专科专业设置;在学校岗位管理和用人方面，积极探索实行高校人员总量管理、依法自主管理岗位设置、自主设置内设机构，优化高校进人环境和完善高校用人管理;在高校教师职称评审方面，下放教师职称评审权和改进教师职称评审方法;在薪酬分配方面，推进内部薪酬分配改革和加强高校绩效工资管理;在高校经费使用管理方面，改进经费使用管理和扩大高校资产处置权限[1]。以上的每一条政策都充分地体现了政府对高校简政放权力度之大。政府有着破釜沉舟的决心，将高校需要的管理权、分配权和控制权回归高校本位。
　　（二）政府加强和完善外部治理体系
　　与经济改革取得的成就相比，我国的高等教育改革显得相对滞后。据布鲁贝克的研究，大学的高深学问一直存在着两种理论的争论。强调认识论的人认为，大学学术取向在于将对未知世界的好奇精神和追求知识作为目的，称为学术自由。持政治论观点的人认为，人们探讨深奥的知识不仅出于对未知的好奇，而且还因为它对国家有着深远影响。然而无论是认识论还是政治论，我们都需要通过大学治理去实现学术自由和国家影响。我们不仅仅需要通过建立大学章程来保障大学的内部的正常运行，还需要完善外部治理体系来保障大学的运行环境，内生外促推进大学的综合治理。“放管服”改革为完善我国现代大学治理体系提供了有效的政策依据。放管的有效结合也贯穿和深化着高等教育改革的过程。我们可以采用管办评分离的办法去更好地完善高等教育管理体制改革，推进管办评分离也是重启高等教育改革的时代诉求。同时也可以让政府、学校、社会在法律的框架下各司其职，各归其位。在高校与政府之间建立中介机构，是既可以避免直接冲突和矛盾，也可以增强相互作用的重要选择，从而实现政府控制权与高校自治之间的平衡。在高校与政府之间建立的高等教育中介机构还可以充当起政府与高校的桥梁，也可以使高校的决策更加科学与民主。我们还可以继续完善第三方评估以及社会满意度的调查，公平公开公正地反映调查结果，既可以促进高校的内部监督机制的成熟，也可以减少政府的直接干预。同时构建多元主题参与的监督机制，以政府主导，高校、社会等多元主体共同参与。明确和规范各主体职能部门的权力，厘清权力交织、重叠区域的权责归属问题，罗列并且细化“权力清单”，避免因权力交错、不匹配所引发的权责分歧和治理困境。通过权责清单制度，厘清政府、高校、社会的权力边界和责任边界。为了更好地扩大高校民主管理权，有力有效地承接下放权力，我们还可以适当地引进一些外部治理的力量。政府着眼于宏观调控，在对大方向监管模式中，不要对高校自身管理的细节进行过多的干预。完善现代大学的治理过程，是一个不断探索和创新的过程，通过这些探索，不断完善教育体制的顶层设计，使政府顺利转变职能，从管理走向监管。
　　（三）优化服务，转变政府职能
　　我国大学治理中的“放”是通过制订权力和责任清单，以授权方式放;“管”是通过制订程序要义和制度规约，以法治方式管;“服”是通过搭建平台和架构网络，以资源补给方式服。优化服务的根本目的是为人民提供满意的服务，为社会打造人民满意的服务型政府。“服”的核心是为了构建高校的治理机制和体制，提升高校的治理能力，不断优化高等教育服务水平。更优质的服务，需要完善高等教育服务的供给机制，真正做到减少烦琐的审批程序，建立高效、公平、公正的政务服务平台。关注高校的办学需求，同时不断探索与完善建立基本的服务模式和标准。政府转变成社会服务型政府，为大学治理提供保障和监督，但这并不是排除政府的参与，而是科学地界定政府在大学中的活动范围。 　　综上所述，根据现代大学建设理念和精神，构建党委领导、校长负责、教授治教、民主参与、依法办学的中国特色现代大学制度治理结构，更加需要在高等教育“放管服”改革为依据的政策背景下，政府下放高等教育所需要的权力，加强和完善外部治理体系，优化政府的服务职能。完善高等教育综合管理体制改革，理顺政府与高校之间的关系，提升高校的主体地位，落实和扩大高校的办学自主权。
　　参考文献：
　　[1]教育部.关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见[Z].2017-03-31.
　　[2]杨克瑞.高等教育“放管服”改革与现代大学治理的“内外兼修”[J].重庆高教研究，2017，5（6）：13-19.
　　[3]孙进.政府放权与高校自治——德国高等教育管理的新公共管理改革[J].现代大学教育，2014，（2）：36-43.
　　[4]浦蕊，徐蕾.對教育放权改革的思考[J].教育学报，2015，11（5）：13-18.
　　[5]吴毅君，谭长富.落实与扩大高等学校办学自主权的对策研究[J].湘潭工学院学报，2003，5（2）：66-70.
　　[6]贺一松，皮芳辉，陈金霞.高校办学自主权实证分析*[J].高教探索，2014，（2）：24-29.
　　How does the Government Implement the Autonomy of Universities in the Context of the Policy of
　　"Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service"
　　SI Qin
　　（School of Management，China West  Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）
　　Abstract：Few remarkable results have been achieved in the implementation of university autonomy during the past 30 years.The universities cannot manage the power issued by the government well in an organized way.The introduction of the high education "Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service" provides effective policies and measures for the implementation of autonomous power of universities.By delegating power to universities and colleges，the government strengthens and improves the external governance system，optimizes the service to transform government functions and executes autonomy of universities.
　　Key words：Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service;high education;autonomy
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