对我国现阶段教育投入的思考

来源:用户上传      作者: 张　玉

　　摘要： 我国现阶段的教育投入较以前有很大的改善，但还存在着一些问题，比如总体投入不足，投入结构不合理，对不同地区及不同教育层次投入不平衡。这里既有财政投入不足及政府使用资金不当的原因，也有投入主体单一化的原因，所以要采取有效措施来优化教育投入以促进教育事业的发展。
　　关键词： 教育 教育投入 教育经费
　　
　　一、我国现阶段教育投入存在的问题
　　
　　（一）高等教育经费总体投入不足与使用不当
　　据统计，我国GDP从1989年的16909亿元一路猛进至2007年底的24.95万亿元，年均增长率为9.3%，超出世界同期年均增长率6.1个百分点。经济的快速增长缩小了中国与发达国家的差距。然而，在如此高速增长的GDP背后，却是完全不相匹配的公共教育投入。统计表明，目前我国的教育投入约占国内生产总值的3%，低于世界平均5%的水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生，基础教育的投入更少。我国初、中、高等学校在校学生比约为80：16：1，而教育经费投入比则与此相反，约为1：3：52。据测算，我国中小学的在校生数占全世界的1/4，而其教育经费却只占全世界相应经费的1/145。在如此少的基础教育总经费中，财政性经费所占的比例（75%左右）又严重低于国际通常的比例（85%以上）。
　　我国现阶段教育投入主要存在以下几个方面的问题：
　　一方面，我国教育经费的投入严重不足。自90年代初以来，我国教育的财政投入总量增长较快，但其占GDP的相对比例却呈现停滞和下滑趋势。《教育法》提出的教育经费“三个增长”要求，在有的年份全国平均没有达到，少数省、自治区连续几年都未达到。另一方面，有限的教育经费使用不当，存在严重的非教育挤占现象。当前我国的学校教育系统，由小学、初中、高中和大学等四个阶段构成。各级教育经费也可划分为基本建设费、日常经费和教师与行政人员的工资等等。在教育经费中，尤其是高等教育经费中，很大一部分被用于后勤保障。2002年我国各级各类学校教师人数占全体教职工人数的比例分别为：普通高等学校39.5%，中等学校76.4%，小学90.3%。由于非教学人员过多，人浮于事、管理松懈和资源浪费，使得本已紧张的教育经费受到严重挤占，教育投入相当一部分没有被用于教育发展事业。
　　（二）不同教育层次之间教育投入不均衡
　　根据现代财政理论，教育属于混合产品。而混合产品兼具“公共产品”和“私人产品”的性质。随着教育层次的增加，教育的“公共产品”属性会下降，教育的“私人产品”属性会上升。一般而言，私人产品的提供只有通过市场才有效率，而公共产品的提供应采用公共提供方式。也就是说，在教育经费极其有限的情况下，教育投入应当将重点放在低层次教育上，而将高层次教育市场化。
　　在我国，高等教育投入的比例相对偏高，对初、中等教育，特别是职业教育的投入略显不足。1998年我国各级教育投入的比重分别为：高等教育18.6%，中等教育36.1%，初等教育31.2%，职业教育7.6%，其他6.5%。教育投入在不同教育层次之间不够均衡，“教育”产品的提供方式出现了偏差，其直接表现也是明显的。虽然我国已经立法实行九年制义务教育，规定只收杂费，不收学费，但由于办学经费相对不足，学校对学生的乱收费现象实难制止。农村儿童失学率较高，需要社会来共同培植“希望工程”，实属不得已而为之。另外，我国熟练技术工人人数偏少，劳动力素质偏低，也是与我国职业教育投入不够密切相关的。
　　（三）教育投入的地区间以及城乡之间的差距越来越大
　　经济发展的不平衡造成地区间教育投入的差距，并引起教育水平的差异，导致地区间人才、技术、劳动力素质的差距，终将引起经济发展水平差距的进一步扩大。从近几年的情况来看，地区间各教育阶段生均经费差异的基尼系数不断增大。也就是说，教育投入在不同地区间更加不平衡。这不仅不利于国民经济的整体发展，与我国西部大开发的战略要求也是背道而驰的。
　　
　　二、我国教育投入存在问题的原因分析
　　
　　（一）我国财政收入占GDP的比例偏低及财政支出结构的影响。
　　从国际上看，一个国家公共教育经费占GDP比例的高低与该国财政收入占GDP的比例有着密切的联系。在一个财政收入占GDP比例比较低的国家要求教育投入占GDP高比例是不现实的。而且，在西方国家的财政支出中，经济建设服务性支出所占比例一般都比较低，而我国则占40%，大大高于发达国家平均14%和发展中国家平均25%的水平，从而影响了我国财政性教育经费支出占GDP比例的提高。
　　（二）投资主体相对单一化在一定程度上限制了教育事业的发展。
　　虽然近几年来我国民间办学开始增长，教育经费也逐步由单一的政府拨款向“以政府财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅”的方向转变，但教育经费的主要来源仍然倚重于财政拨款和学杂费，两项合计超过80%，教育经费的其他来源依然匮乏，在我国目前的政策体制和教育体制下，政府的教育投入仍占主体地位和主导作用。
　　（三）地方政府财政资金短缺，特别是经济落后的地区。
　　义务教育的经费目前主要由地方政府承担，加剧了地方政府资金使用的压力，导致拖欠教师工资，向农民打白条现象严重。另外，政府支出多种多样，而教育支出具有间接性和迟效性，出于追求政绩或本地区、本部门经济利益的考虑，政府更愿意将资金投入见效快的项目而非教育事业。
　　（四）财政能力相对较强的中央和省级政府对基础教育特别是农村义务教育的投入责任的忽视。
　　有限的财政经费往往专注于对高等教育、非义务教育及城市教育的投入，忽视了对基础教育特别是农村义务教育的投入责任，反而是财政能力薄弱的乡镇一级政府在勉强支撑农村的义务教育，造成了不同教育层次之间教育投入不均衡。
　　
　　三、促进我国教育投入优化的政策选择
　　
　　（一）广开财源，增加教育经费。
　　在现阶段及今后一段时间，教育投入不足仍会存在，为此必须广开财源，增加教育经费。一是尽快建立适度规模的专项教育投资基金。中央政府可从宏观调控角度出发，建立教育投资保障基金，主要用于初、中等教育和老、少、边、穷地区教育的投入。而经济发达的省份、直辖市可自主设立教育投资基金，以解决本省、本地区的教育经费。初始投资基金的来源可通过发行教育彩票、接受捐资以及股份上市募集获得。二是发行特种教育公债。本来，教育经费的筹集主要应由地方政府来承担，可由地方政府通过发行区域内“地方教育公债”实现。但在目前我国还不允许地方政府发行公债的情况下，教育公债仍须由中央政府统一发行，然后按一定比例将所募集的资金与相对应的债务同时划拨给地方政府。三是建立财政拨款与补助补贴专用帐户。针对教育经费的挪用挤占现象，建立财政拨款和补助补贴专用帐户，定期汇总上报并接受审计监督，已势在必行。由于我国地区间差别较大，生源的经济处境不一，在我国金融市场很不完善的现状下，学生很难以其将来的收入作为抵押举债，来满足生活学习需要。所以建立适当的补助补贴运行机制，通过学费补助、减免、补贴等方式帮助贫困学生完成学业，显得十分必要。如何管好、用好补助补贴资金，比较好的做法就是设立专用帐户，专款专用。
　　（二）提高财政收入占GDP的比重，加大财政支持教育的力度。
　　如果国家财政收入和财政支出占GDP比重有较大幅度的提高，即使保持目前的国家财政收支结构不变，教育经费的绝对数以及占GDP的比重都将会有较大幅度增长。也就是说，现阶段，乃至今后一段时期，大幅度提高国家财政收入和财政支出占GDP的比重，是政府财政增加对教育投入的物质基础，是提高财政性教育经费占GDP比重的必然的政策选择。我国教育投资要在近几年逐步实现占GDP的4%，逐步达到5%―7%的世界平均水平。因此，一方面，财政要转换职能，按照公共财政框架的要求调整支出结构，在有限的财力中确保教育支出的优先增长；另一方面，要努力振兴国家财政，各级财政部门要积极开辟财源，严格税收征管，堵住减免税的口子，努力提高财政收入占GDP的比重。

　　（三）制定按不同阶段兼顾不同地区区分的教育财政政策。
　　我国目前的财政性教育投资结构不够合理，突出表现为三级教育投资结构不合理。因而，要对不同阶段实行不同的财政政策，即政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育。对此，比较好的办法就是调整国家教育经费支出结构：中央和省级政府用财政转移支付等办法，加大中央和省级财政义务教育经费的支出比例；用专项资金管理的办法把中小学教师工资全部由财政直接发放。而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制，实行全社会参与战略。同时针对我国经济发展极不平衡的情况，财政教育投资也应改善地区结构，对西部地区和农村应进行重点倾斜，建立规范的财政转移支付制度，由中央和省级政府财政把经济落后地区所需的义务教育的建校经费和经常性支出包下来。
　　（四）后勤的社会化和非教学人员适当分流。
　　在现行教育体制下，后勤支出占了国家教育经费的很大一部分，使原本就不富裕的教育经费捉襟见肘。同时，这种没有市场约束的后勤服务，必然造成资源的严重浪费。因此，应尽快将后勤服务从学校中分离出来，实现社会化，同时实现非教学人员的产业化分流。具体措施：一是可以让其独立出来，成立经营性公司；二是可以向社会开放，让社会直接参与其经营。为了推动后勤的社会化和非教学人员的适当分流，可采用灵活的财税政策举措。一开始可给予试点高校一定的扶持基金，专门用于启动高校的产业化工作，到适当的时候再以税收优惠政策代替，通过给予免征所得税、减征部分营业税等优惠措施，促进后勤社会化的平稳过渡。
　　（五）促进非义务教育尤其是高等教育和职业教育投资主体多元化。
　　今后，我国高等教育和职业教育要逐步实施办学主体和经营主体多元化，实行股份化和民营化。一方面要引导社会、企业、学校及个人等多方面参与，积极鼓励并支持企事业单位、科研机构以及个人与高等院校联合办学，创办私立大学和民办高校、职校；另一方面要扩大教育领域的对外合作，鼓励并支持中外合资办学，甚至试办外国独资大学。财政政策上需要加以激励，除了现行的税收优惠政策，诸如对进口的教学设备免征进口环节的增值税，学校免缴城镇土地使用税和房地产税等，可进一步给予联合办学的企业和个人办学投资所得收益免征企业所得税和个人所得税的优惠，从而调动各界办学的积极性。
　　
　　参考文献：
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　　［2］杨丹芳.教育财政的公平与效率［J］.财经科学，2000，(3).
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