区域型职教集团在人才供需协调中的困境与对策
来源:用户上传
作者:
[摘要]区域型职教集团以行政区域为划分标准，植根于当地经济和产业发展需要，兼具准公共性、利益协调性和区域服务性，以人才供需协调为核心和统领，围绕标准开发与建设、资源整合与共享、教学组织与实施、质量监控与评价四大功能建立机制和开展工作。在实际运作过程中，区域型职教集团面临供需规格缺乏参照标准、供需数量缺乏数据支持、供需协调缺乏机制设计等困境，亟须通过强化职教研究开发能力和制度建设、提升区域基础数据统和能力和优化区域型职教集团机制设计，完善人才供需协调，实现预设功能。
[关键词]区域型 职教集团 人才供需协调
[作者简介]王继平（1970- ），男，黑龙江绥化人，同济大学职业技术教育学院，副教授，博士，硕士生导师;胡静雯（1993- ），女，上海人，同济大学职业技术教育学院在读硕士。（上海 201804）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）14-0022-07
职业教育是一种混合教育、跨界教育、全人教育，利益相关者充分参与和跨主体有效协调是其核心特征和本质要求。但是，长期以来，多元参与缺失、跨主体协调薄弱一直是困扰我国职业教育发展的主要瓶颈。为突破这一瓶颈，国家在制度化解决多元参与和跨界协调问题上做了诸多尝试，特别是20世纪90年代以来的职业教育集团化办学探索，为我国职业教育多元主体办学和跨主体协调开拓了重要思路。经过20多年的发展，职业教育集团（以下简称“职教集团”）实现了较大规模的扩张。根据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》数据，截至2016年底，全国范围内职教集团已达1406家，与2014年同期相比，增幅达到34%，已覆盖除西藏自治区之外的所有省（自治区、直辖市）。2017年，《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》提出“鼓励学校、行业、企业、科研机构、社会组织等组建职业教育集团”，在认可这种探索的同时，也对其进一步推进产教融合的能力寄予了更高的期望。
职教界在职教集团的模式和具体做法上进行了诸多探索，积累了不少经验，集团化办学形式不断丰富并逐步多元化，基于经验总结出诸多典型模式，如行业型职教集团、区域型职教集团等。对实施细节进行深入观察，普遍而言，职教集团在功能定位、内部结构、运行效果等方面的实施情况并不乐观，尤以区域型职教集团为甚，存在诸如功能定位不清、发展路径不明、成员间合作不够深入、资源整合不足等问题。在区域型职教集团中，特别是在作为职教集团核心功能和立身之本的人才供需协调方面，存在的问题和困难尤为突出。
一、区域型职教集团的基本特性
区域型职教集团的基本特性可以从两大视角加以区分：一是作为职教集团所具有的普适性特征，特别是准公共性和利益协调性;二是区域型职教集团有别于其他类别职教集团的独有特征，即区域服务性。
1.准公共性。职教集团是一种具有准公共性的办学联合体。准公共性体现在：职教集团的治理是社会关系的宏观构建，即“在宏观层面建构起政府、市场和社会相互联系、相互影响的横向框架和以此横向连接为条件的公共选择机制”①。基于公共选择机制，职教集团的运作既得到政府的支持、体现行政意志，也会遵循市场规律、充分发挥市场的作用，努力兼顾公益和功利两种取向。职教集团的这种准公共性，与职业教育的准公共产品属性形成了良好的呼应。
2.利益协调性。职教集团所具有的利益协调性主要体现在对职教集团内部自组织网络的治理，即职教集团“在政府参与下，通过建立合理有效的利益分配机制、激励机制、监督机制，推动合作机制的完善”②，充分关注集团利益相关者的诉求，调动和激勵其积极参与职教集团治理，及时总结经验与解决问题，不断完善模式和固化制度，引导组织走向良性循环和可持续发展。这种利益协调和机制建设是职教集团的内功和内涵所在，也是支撑职教集团实现其他服务功能的基础。
3.区域服务性。区域型职教集团通常以行政区域为划分标准，植根于当地经济和产业发展需要，且大都由当地教育行政主管部门主导。区域职业教育肩负着依据地方经济发展特点，有针对性地提供职业教育人才培养、教育培训和科研开发等服务的任务。“区域职业院校的专业设置多以区域经济需求为导向，专业设置广而全，专业调整速度快”③，但与此同时，院校个体普遍存在无法了解区域人才供需全貌、政企校合作不畅等问题。区域行政部门推动组建区域职教集团，服务乃至引领区域经济和社会发展，其区域服务性特征十分明显。
二、区域型职教集团的功能预设
职业教育是与经济社会发展和劳动力市场联系最为紧密的教育类型。“职业教育的产生和发展是由经济社会发展特别是区域经济发展和产业需求所决定的，其人才培养的规模、结构、质量取决于经济社会对产业工人的需求，并为区域经济和产业需求服务，以促进经济社会发展。”④以经济社会发展为基础，为经济社会发展提供数量充足的高素质劳动者和技术技能人才，以人口结构为前提，为具有另类智力特点的青年人提供成才和发展机会。这两大关系既决定了职业教育的来源和现实，也界定了职业教育的归宿和任务。
人才供需协调是职业教育实现自身功能的基本前提和重要保证，在职业教育跨主体诉求协调中具有引领性、先导性价值。但限于视野和信息的局限性，单一教育主体往往无法准确把握和界定职业标准，无力掌握行业人才供需全貌。缺乏行业自治和社会机制支撑，人才供需协调上的缺失使职业教育在很大程度上丧失了前提和保证。这必然造成职业教育的盲目布局和低效运行，一方面会导致重复建设和资源浪费，另一方面也会带来人才规格失准和覆盖能力缺漏。正因如此，区域型职教集团作为跨主体、制度化的协调平台应运而生。沟通教育与经济、人才培养与劳动需求，为供需两侧提供有效支撑成为其核心使命。在需求侧方面，根据区域经济社会发展态势，组织行业企业做好人才需求预测，结合企业对人才的实际需要，统筹协调区域内职业教育发展和规划。在供给侧方面，联合职业院校优化办学模式，提升培养方案的产业融合性，培养符合市场需求的技术技能型人才，以此形成需求与供给之间的被动适应和主动引导机制，实现供需协调和持续发展。 在这样的外部环境及需求、期盼之下，区域型职教集团的建立往往肩负着多种功能预设。以人才供需协调为核心和统领，围绕标准开发与建设、资源整合与共享、教学组织与实施、质量监控与评价四大功能建立机制和开展工作，是区域型职教集团的建设和运行的重点所在，如24页图所示。
1.标准开发与建设。国家层面的教育标准和规范通常具有普适性和框架性特征，在其落实到具体办学实践时，需要具有行为能力的主体结合所在区域的经济、文化和教育水平等特点对标准和规范进行细化。作为行业或区域等“中观”层面职业教育办学的实现模式，区域型职教集团既是落实上位国家教育制度与标准的实践载体，也是组织下位各主体参与职业教育的实施平台。区域型职教集团作为办学联合体，特别是基于其区域和行业的协调能力以及多元主体参与和整合机制，承上细化上位规范和标准，启下协调主体立场和利益，支撑人才培养工作。例如，职教集团常常会联合各成员单位，成立专业指导委员会，调研企业劳动组织和岗位能力要求，结合上位规范和企业现实需求，对技术技能人才培养标准进行更新与细化。
2.资源整合与共享。职业教育作为准公共产品，其自身就是实现效率和公平的载体，也需要国家规章制度与市场机制的结合。与此同时，鉴于职业教育的跨界性，教育资源合理配置不能单单依赖教育系统内部，还要与区域产业发展密切互动。长期以来，鉴于行业自治与跨主体协调缺失，职业院校在办学实践中往往凭一己之力与企业进行“一对一”“一对多”合作，在师资队伍建设、专业布局、课程和实践资源建设等方面缺乏整体统筹，很难有效满足区域产业发展对技术技能人才的需求。区域型职教集团有潜力协调区域内与职业教育相关的各方力量和资源，在建设企业培训师队伍、搭建专业布局、共建共享校企合作课程资源和实训资源以及组织教育教学活动等方面发挥自身的作用。借助资源整合与共享机制，持续提升区域职业教育质量和提高对经济社会的服务能力，也会进一步促进职业教育主体认同集团、认同彼此，不断增强相互关系的密切度，提高职业教育利益主体间的凝聚力。
3.教学组织与实施。规范的教学设计与组织是影响人才培养质量效果、决定能否达到培养目标的关键因素。呼应职业教育产教融合、校企合作、理实结合的规律和需求，跨主体协调教学组织与实施过程，是职教集团的核心功能之一。在校际之间，有利于促进职业教育教学改革，即集团中的职业院校可依托自身优势发挥辐射作用，加强同类专业在教育理念、教学研讨、教学管理和师资交流等方面的互动，带动其他院校提高整体办学水平;在校企之间，有利于实现产教融合的模式创新，即校企联合开发和实施“既能满足行业企业发展需要、又有利于培养职业学校学生技术实践能力的職教课程”⑤，突破传统的以学校为主体的课程框架与教学形式。教学组织与实施是实现人才供需协调的重要抓手，同时人才供需协调又将引领教学组织。
4.质量监控与评价。质量监控与评价既是对职业教育各关键环节的评估与质量管理，也是确保人才供需协调有效开展的重要手段。质量监控侧重人才培养条件和过程，即对教学质量、对师资质量等进行监控;人才质量评价则较多关注职业教育的培养结果，如学生职业能力与素质评价、企业对毕业学生的满意度等。职教集团需要发挥跨主体的协调平台作用，推动形成由院校、行业企业和社会机构等共同参与的职业教育质量评价与优化机制，充分保障人才培养质量。区域职教集团的人才培养质量监控与评价是对照人才培养标准、对应人才结构及数量供需而进行的规格与数量的双重监控和评价，是对人才供需协调的全程监测。借此，职业教育也实现了从人才供需预设到最终供需达成的一个完整的闭合回路。
三、区域型职教集团在人才供需协调中的困境
跨主体人才供需协调在区域型职教集团的使命和功能定位中具有统领性，它既是直观体现区域型职教集团运行效果的核心维度，又是引领和支撑区域型职教集团四大分项功能实现的关键。在实际运作过程中，大量区域型职教集团之所以运行效果不如人意，难以较好地实现集团初建时所做的功能预设，具体困难看似形形色色，但归根结底是人才供需协调上出了问题。这主要体现在以下三个方面：
1.在供需规格上缺乏参照标准。第一，在认识上，对培养规格及其对人才供需协调的价值重视不足。培养规格是指“对所培养的人才应具备的知识、能力和素质提出的具体要求，阐明相应的人才类型和层次的基本特征，是检验人才培养质量的重要标准”⑥。与人才培养目标相比，培养规格更加具体，也更具可操作性。然而，现实瓶颈在于培养规格未能在劳动力市场和职业教育体系两大系统的互动中展现其应有的参照价值，丧失其作为体系内供需协调的参照标尺功能，也无法建立两者之间匹配和对接的关系。这主要体现在：培养规格的制定缺乏科学的调查研究，对区域整体内外部环境与条件的宏观把握不足，以至于难以为培养符合行业未来发展趋势的人才提供前期准备。从功能上看，培养规格同时具备被动适应和主动建构的功能，并藉以在劳动力市场和职业教育体系之间形成逻辑循环：一方面，劳动力市场对人才培养规格具有决定作用，人才培养规格的制定是一个被动适应和满足产业及劳动力市场需求的过程;另一方面，劳动力市场又受到人才培养规格的能动影响，人才培养规格的应用是一个主动建构和引领企业劳动组织和劳动力市场的过程。目前的困境在于尚未针对劳动力市场上相应职业的通行水平制定规格和标准，以此向劳动力市场输送以此为底线的高素质劳动者。人才培养基准的界限模糊在客观上将直接影响从业者技能水平的提升。因此，人才培养规格对职业教育系统、劳动力市场以及两者相互关联的重要作用，进一步凸显了其在人才供需平衡中的核心作用。
第二，在实践中，对培养规格的参照依据缺乏系统配置。培养规格在输入端体现为教学标准。目前，我国已基本建立了国家层面的职业教育教学标准体系框架，但对于如何结合区域和院校实际在中观和微观层面落实这些框架性标准，使宏观层面的职业教育标准得以本土化、区域化和具体化，仍存在很大的实践难题。培养规格在输出端体现为考核标准。我国职业教育已建立了基本的人才评价体系，但在落实过程中仍存在一些问题，如考核标准与教学标准脱节、落后于生产技术需要、难以得到市场和企业的认可等。《中国职业教育2030研究报告》明确提到：“我国实行学历、学位证书和职业资格证书两套证书体系，两者之间缺乏比照和融通。”⑦在职业教育中，学历证书对应的是学科体系要求，职业资格证书对应的是职业资格体系，两者相对独立、能力维度兼容不强、体系之间互通较难，令劳动力市场和教育体系缺乏依归、无所适从。限于协调机制和专业能力的缺失，职教集团在人才培养规格上明显缺乏系统的配置，在其细化和确定上发挥的作用还非常有限。 2.在供需数量上缺乏数据支持。第一，就数据主体而言，还未形成支撑人才供需协调的数据行为。在规格之上，准确掌握人才数量信息是进行区域人才供需分析和决策的另一个重要前提。数量信息指的是有关区域内人才培养体系及劳动力市场对技能型人才供給和需求的信息。该数据是基于人才规格准确界定之上的定量信息，涉及专业领域及其人才供需数量等。定量数据对人才供需协调有重要的支撑作用。然而，对政府部门来说，产业规划的基础和教育发展的依据还未有效参考现有人才供需数据，同时也缺乏精准的未来人才供需预测;对企业而言，还远未做到将人才供需数据作为企业规划的重要参照，也没有将自身人力资源及教育培训策略纳入区域人才供需数据的意识和可能;对院校和学生来说，学校专业设置与调整核心依据更极大地忽视了人才供需数据，学生选择专业时并没有将人才供需数据视为重要参照。
第二，就数据类型而言，基本人口数据和专业领域人才数据是缺失的重点。目前，限于环境支撑不足和自身工作缺失，绝大多数区域型职教集团还无法对域内劳动力供需数据有全面、准确的了解。具体来看，数据短缺主要体现在基本人口数据和专业领域人才数据两个方面：一是由于统计口径不一致、整合机制不完善、发布与共享机制不健全等原因，地方政府在人口基本数据的收集和应用上的能力不足，无法为职业教育提供基础支撑。二是在缺乏人才规格和常态统计机制支撑的同时，职教集团也未能形成具有完整覆盖能力（区域和专业）的人才供需统筹机制，行业企业和职业院校不仅缺乏对对方诉求的把握，也不了解自身群体的全局信息，致使区域行业企业人才需求和职业院校人才培养的专业分布、具体数量模糊不清，更遑论实现具体专业的人才供需平衡，从而严重制约了职业教育服务经济社会发展的能力。
3.在供需协调上缺乏机制设计。第一，缺失制度化的供需直接协调机制。区域内职业院校和行业企业作为人才供需双方，其诉求和需要的对接既体现在输入端有关人才规格和供需数量的设定上，又体现在输出端培养效果的考核评价和毕业生选聘上，更应渗透和落实到人才培养过程的资源协同和各方合作上。围绕这些环节构建制度化的协调机制，填补既往区域内产教融合、多方协同的不足，是区域型职教集团成立的初衷。但是，通过调研发现，区域型职教集团对人才供需协调和校企合作育人的支撑作用并不理想，现有工作大多由政府牵头推动，短期、临时且层次浅，尚未形成系统的环节设计和有力的工具载体，未能形成制度化的长效协调和管理机制。突出表现为：协调和互动多集中于就业招聘等人才培养末端，缺乏输入端对人才规格和供需数量的共识和设定，更缺少培养过程的协同与合作。与此同时，集团成员主体间的交流形式多限于季度、年度例会，会议内容流于任务布置与工作总结，成员主体关于日常集团运作的沟通和交流也不够规范和频繁，缺乏主动性。
第二，缺少兼顾不同逻辑的跨主体利益平衡机制。一般来说，教育主体遵循公益逻辑和教育规律，企业主体遵循功利逻辑和经济规律。区域型职教集团旨在区域内搭建平台、营造制度环境和社会机制，推动各成员主体在遵循自有逻辑顺畅运行的基础上，更好地形成逻辑自洽、规律相辅的办学联合体。“职教集团内部如何实现多元利益的协调，并在多元利益主体的基础上建立一个核心主体，从而确立职教集团的主导治理地位，最终形成一种科学、民主、和谐的新型产教合作关系，是职业教育集团化办学面临的现实问题。”⑧然而，在职教集团现有的校企合作中，“企业主体参与职业教育的法定地位模糊，学校对企业主体的认知存在单向性和狭义性。”⑨主体的内涵往往被忽略，职业教育合作未能激发其原生动力并精准对接各个主体的自有逻辑和规律。在实践中，与存在共同行业需求的行业型职教集团不同，区域型职教集团的牵头单位在进行职教集团的发展规划与设计时大多缺乏全局视野与长远眼光，往往依据自身利益需求来推动集团决策，难以发挥职教集团的规模效应和协同效应。此外，利益协调手段比较单一，大多数区域型职教集团是通过组织理事会会议对大部分决策进行讨论与表决，无法顾全每个成员主体的需求，导致部分成员主体消极对待，甚至逐渐退出。
四、完善供需协调的建议与对策
1.强化职教研究开发能力和顶层设计。加强区域内职业教育研究能力，明确人才供需规格与标准并形成相对固化的制度。以《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出的“五个对接”为遵循，建设集团内具有信息共享、趋势分析、项目开发、职业教育研究、评价监测等功能的校企合作组织。其中，为支撑和发挥集团的规划协调作用，尤其要着力提升区域职业教育研究与开发能力，并形成稳定的组织架构和规范的制度程序。
第一，借助区域内科研优势资源，尤其是职业教育研究机构，进行相关课题合作，推进区域职教集团科学和精准发展，特别是结合区域经济的发展，紧跟经济结构转型的趋势，在区域职业教育与产业协同发展机制上有所突破。在理论层面凝结和提升区域型职教集团实践经验，使集团化办学思路不断优化升级。
第二，依照行业和专业领域建立专业委员会并明确工作机制，汇聚职业院校骨干教师和专业带头人、行业技术专家和能工巧匠以及职业教育科研专家等力量，借助集团平台组建职教“智囊团”，立足区域专业人才供需现状，结合职教集团的资源和条件，分析专业技能需求及人才培养规格，做好上位标准和规范在区域内的本地化与落地工作;制订科学的人才培养方案，并结合各方资源和优势进行合理分工，实现资源有效整合;强化考核评价与质量监测，形成围绕职业教育核心环节持续改进的闭合回路。
第三，依托区域型职教集团化的顶层设计，联合职业院校、行业企业整合区域内专业领域数据，分析教育系统与劳动力市场的人才供需匹配度，定期出版区域职业教育集团专刊，增加市场信息的完整性与有效性，定期研讨区域内集团化办学的要求，沟通政策信息动向与行业前沿技术，探索新的集团成员合作模式，发挥职教集团的增值服务能力，帮助主体实现最优决策，促进区域型职教集团在实践与理论层面相互作用下实现有理可依、有据可循的良性发展，实现各主体参与集团化办学的自我造血功能。 2.提升区域基础数据统和能力。第一，加强区域内产业发展、人口基础数据、劳动力市场人才供需、职业教育专业分布及培养规模等基础数据的统计体系建设。从劳动力需求理论来看，劳动力需求的影响因素包含区域经济发展水平、產业结构与规划取向、劳动组织模式等;劳动力供给的影响因素包含人口因素、劳动力参与率、教育体系结构、专业分布和培养规模等。以上要素构成的完整数据体系是支撑区域人才需求预测的重要工具，也是支持教育职能部门做出科学预测、量化职业教育人才培养质量的科学依据，是实现人才培养与产业需求有效对接的重要保障。
第二，搭建区域型职教集团数据平台，充分利用区域性职教集团政府主导的有利条件。具体来说：一是进行集团基本信息的输入与更新;二是协助成员主体发布相关信息或申报与审核项目;三是通过数据平台实现发改、经信、人社、教育等政府部门所承提的人口、产业、劳动力、教育等基础数据的线上统计，依托区域型职教集团进行整体统合和细化分析，真正为校企合作和职业教育决策提供有效的数据支撑。
第三，定期发布区域内人才供需数据分析和预测成果，涵盖区域内人口、产业、劳动力、教育等基础数据，遴选区域内的典型专业和职业，通过科学合理的方法，进一步预测区域内人才供需数据的未来趋势，为区域内人才供需以及区域型职教集团的发展提供有力的数据支撑。
3.优化区域型职教集团运行机制。第一，构建渗透全程的供需协调机制。以区域型职教集团支撑校企合作，要将企业对人才的需求延伸至标准开发与建设、资源整合与共享、教学组织与实施以及质量监控与评价等诸多环节。2018年2月，教育部等六部门联合印发了《职业学校校企合作促进办法》，明确了校企结合实际情况可开展的七类合作形式，同时提到“依据就业市场需求研发专业标准”“鼓励各主体共建互通互联的信息化资源平台”以及“健全质量评价制度”等要求。职教集团为上述功能的实现提供了具体的载体和平台，应围绕职业教育核心环节明晰集团的职能和工具。
第二，尊重供需有效对接的动力机制。首先，要厘清参与主体的自有逻辑，挖掘其参与动机并明确它们在集团中的定位，在此基础上，以“政府引领、市场驱动”为原则保障供需对接的动力机制。“政府引领”指政府提供政策支持与制度保障，充分发挥政府职能部门的统筹与监督作用;“市场驱动”指发挥市场在资源配置中的主导地位，尊重和准确把握行业企业的用人需求，通过购买服务等形式组织区域内集团化办学，赋予各个主体更多自主办学的空间，从而让教育主体与企业主体的诉求得到有效对接。
第三，促进集团主体利益平衡与共建共享。职教集团通过跨主体协调，挖掘优势互补、分工协作的潜力，为成员谋求利益增值。一方面，要拓宽集团主体利益表达的渠道，建立信息化的实时沟通平台，提升跨主体沟通协调的效率。另一方面，建立合理的利益分配机制，对集团中主体参与的项目设立规范化的评估机制，对主体的投资或投入成本建模并告知可能的风险与收益，以帮助其预判，从而达到共担风险、共享收益的集团化运作效果。
4.构建区域型职教集团运行保障体系。第一，建立成员主体日常沟通形式。作为集团的常设机构，秘书处应配备固定的管理人员、办事人员以及相关主体的联络员，由秘书处具体处理集团日常事务;加强秘书处与成员主体的日常沟通与联系、优化集团内成员结构、明确工作职能，制定《联席会议制度》《财务管理制度》等规章制度，为集团规范运作提供保障。开展专题培训、走访其他示范性区域型职教集团，学习交流并借鉴经验。
第二，加强项目管理。有目的地进行项目规划、合理制定项目预算，加强项目的质量控制，合理配置项目资源，降低项目风险;明确集团内项目管理人员职责，确保项目的顺利实施。
第三，增加经费投入。目前区域型职教集团经费来源主要为市财政设立的职业教育专项经费。与日常经费所需相比，经费短缺明显。在专业经费的基础上，应建立经费投入的多渠道，如进行定向岗位培训服务，补充集团运营经费。实行专款专用，杜绝浪费与违规使用，实现区域型职教集团的可持续发展。
[注释]
①②徐海峰.职教集团治理与治理模式选择[J].职业技术教育，2014（31）：51，52.
③沈建根.区域型职业教育集团：特征、制约因素与发展策略[J].职教论坛，2012（16）：64.
④祝士明，吴文婕.五个对接：现代职业教育内涵发展的路径选择[J].职教论坛，2014（27）：10.
⑤胡重庆.职教集团发展面临的困境及其对策研究[J].中国职业技术教育，2010（23）：10.
⑥黎荷芳，查吉德.职业教育培养目标三要素[J].中国职业技术教育，2013（9）： 23.
⑦教育部职业技术教育中心研究所.中国职业教育2030研究报告——发展目标、主要问题、重点任务及推进策略[J].中国职业技术教育，2016（25）：16.
⑧李焕武.职业教育集团化办学的利益与责任探讨[J].教育与职业，2015（22）：18.
⑨刘旺生.高职教育校企合作中企业主体内涵探究[J].教育与职业，2015（26）：9.
[参考文献]
黄尧.职业教育集团化办学的理论研究与实践探索[M].北京：高等教育出版社，2009.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14960718.htm
