三权分置下农地经营权贷款试点运行现状和对策分析
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摘 要：通过查阅文献和实地调查，分析了太谷县土地流转经营权抵押贷款现状，从农户、金融机构、政府等方面指出了目前土地流转经营权抵押贷款面临的问题和挑战，提出了解放农户思想、合理规避风险、完善金融机构相关配套措施，以及政府加快营造适合农地经营贷款发展环境等建议。
关键词：农地经营权;抵押贷款;农村
文章编号：1004-7026（2019）11-0072-02 中国图书分类号：F321 文献标志码：A
《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的出台，反映出我国创新农村金融发展途径、活化农村资源以促進农村经济发展的探索。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在坚持农村集体所有制和家庭联产承包制的前提下，赋予农民更多农地流转的财产权利，如承包农地经营权抵押权等[1]。目前，土地流转经营权抵押贷款作为土地制度改革重要的一部分，是解决农民融资困境、提高土地利用效率和促进农民创新创业的有效途径之一。
1 太谷县土地经营权贷款现状
2016年3月15日，太谷县被确定为农村承包土地经营权抵押贷款试点。太谷县是一个现代农业大县，约有22万余人从事农业生产，约占总人口的67%，截至2018年底农地经营权贷款余额约11 000万元。为了更好地进行农地经营权贷款，太谷县在2014年成立了农村产权交易中心，在2018年底出台了《太谷县人民政府办公室关于太谷县农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革实施方案》，联合太谷县商业银行改善农户融资难的问题，引导农户合理利用资源，促进农村发展。
2 存在的问题
2.1 农民方面
2.1.1 土地经营权贷款供求不平衡
从需求方面来说，农民普遍具有“恋土”情结，不愿失去赖以生存的土地。农业前期的投入比较大，很多农民持应急的态度来贷款，而农业具有生产周期长、风险性大等特点，如果农户无法支付贷款利息，赖以生存的土地就会被收走，因此大部分农户倾向于获得低息、还款期长的贷款。
从供给方面来说，由于对农户的信用评级不高，出于获得高利润、减少贷款沉没成本的目的，金融机构会提高其贷款门槛，这使得普通农户贷款难度加大。
2.1.2 农民缺乏土地经营权贷款相关的金融知识
农民缺少金融认知主要表现在活化金融资源意识不足和规避风险意识不足两个方面。从活化金融资源意识方面来说，从古至今的“恋土”情结、教育程度和思想开放程度，导致农民不会主动了解新贷款方式，农村金融要素的活化、合理利用资源、货币的时间价值对于他们更是“天方夜谭”，农民对土地经营权贷款不了解、不尝试，乃至有抵触情绪。从规避风险意识方面来说，虽然现在已经有各种农业保险和农产品期货市场，可以让农民尽可能规避因自然因素所导致的损失和弥补土地经营贷款利息，大大减轻了贷款的后顾之忧，但是农民参保意识薄弱，规避风险的意识仍然不足。
2.2 金融机构方面
2.2.1 评估体制不健全
评估体制的问题主要表现在信用评估和价值评估两个方面。目前，贷款的信用评估主要通过对贷款者过去的线上、线下消费记录和信贷情况进行考察，再联合第三方征信机构或风控机构对其进行信用评估。而在价值评估方面，由于承包土地的经营权价值受地理位置、生产条件和市场农产品价格及土地流转费支付方式等因素影响[2]，直接导致土地价值难以评估。
2.2.2 抵押物处置难度大
土地作为特殊的抵押物，其所有权归国家和集体所有，使用权也有所限制。被金融机构收缴的抵押物会通过拍卖、出租等方式变现。但收缴的土地往往存在面积小、分散度高等问题，而且对土地的使用必须遵循自然规律，即使太谷县已经设有农村产权交易所，在变现的过程中依旧要耗费大量人力、物力。
2.2.3 主动参与度低
受到农户、农地、政府等多方因素的影响，农地经营权贷款成为一种风险大、利润少的贷款方式，而针对其的鼓励措施和补贴却少之又少，因此金融机构对于发放农地经营贷款大多心存疑虑，参与度也比较低。
2.3 政府方面
2.3.1 法律保障不足
从宏观环境来说，目前农地经营权贷款只在部分试点内进行，其所依据的法律覆盖面不够完备、有效时间不确定，这就使得金融机构对其信心不足。太谷县虽然出台了《太谷县人民政府办公室关于太谷县农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革实施方案》等相关地方规定，但仅是在宏观层面进行指导，对于如贷款利率、是否对银行采取鼓励措施、贷款期限等细节的把控依旧不足。
2.3.2 土地确权扫尾工作不完善
目前，太谷县3区6镇6乡162个行政村的土地确权工作已初步完成，涉及8.6万户农户。但是，确权登记颁证工作却因为技术、政策等问题进展缓慢，部分土地由于争议较大无法发放土地承包经营权。除此之外，已经发放的土地承包经营权证的土地范围登记记载不规范，不能准确界定权利行使范围，使后续贷款评估工作难以展开。
3 对策和建议
3.1 解放农户思想，合理规避风险
农户和新型经营主体作为土地流转经营权抵押贷款的最大受益者，应该摒除原本的“恋土”情结，不断提高自我认识，相信土地经营权贷款是一个可以充分满足需求并可靠的方式。除此之外，太谷县政府应该联合乡、村基层干部，从最基层抓起，加大对农村土地经营权贷款和农业保险的宣传力度，向农民宣传抵押融资政策和农业保险政策，并适当给予合理的补贴，转变农民的思想。
3.2 完善金融机构相关配套措施
尽快建立第三方农村土地经营权价值评估机构和信用评级机构，完善农地价值评估方法，根据土地承包期限、地面附属物价值、种养殖品种、农产品预期收益等各种因素，制定科学、准确的评估标准[3]，保持客观性，提高可靠性。
3.3 政府应加快营造适合农地经营贷款发展的环境
借鉴成都市、黑龙江省等比较成功的农地经营权抵押融资工作经验，制定合理、科学的农地经营权抵押融资相关法律法规和农村土地经营权贷款相关制度，从法律层面给予农户和金融机构更大保障，不断推动城镇闲置资金进入农村，促进农村经济发展。除此之外，还应该不断建设和完善农村土地经营贷款领域的第三方保险机构和征信机构。当农户发生违约时，金融机构可以依照法律维护自己的权利。从法律层面上确认农村土地承包权的财产权和用益物权的属性，推动农村承包土地经营权抵押贷款工作稳定、有序发展[4]。
参考文献：
[1]周翔.我国农地信托财产权法律制度研究[D].广州：华南理工大学，2016.
[2]卫秦洛.浅谈农村土地承包经营权抵押贷款的困境和出路——以运城盐湖区为例[J].山西农经，2018（15）：28.
[3]曾叙，杜金向.农村承包土地经营权抵押贷款存在的问题与对策[J].农村经济与科技，2019（7）：110-111.
[4]张玉明，杜金向.农村承包土地经营权抵押贷款试点问题与对策[J].合作经济与科技，2019（11）：76-77.
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