行政事业单位绩效管理的现状与对策探讨
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摘 要：本文对行政事业单位现阶段在全面实施绩效管理中存在的问题，分析成因，并结合自身从事绩效管理工作的经验提供一些对策建议。
关键词：行政事业单位、绩效管理、预算管理
一、引言
近年来，随着我国推进服务性、责任型和效能型政府建设，并大力提高政府工作透明度，不论是政府内部还是社会公众对财政资金使用的关注度越来越高，也越来越细。行政事业单位作为财政预算实施主体，实施预算与绩效管理相衔接的预算制度是优化财政支出的结构，提高财政资金运用的高效性和科学性的必要前提。现阶段，中央及多个地方财政部门都已明确发文要求预算支出部门对纳入政府预算管理的所有财政性资金开展绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价管理、评价结果反馈和应用管理等活动，对预算单位年度绩效管理工作开展考核。
2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。全面实施预算绩效管理是指通过在预算管理中抓住问题导向、绩效导向，落实主体责任，提高财政资源配置效率和使用效益，进而推进我国政府行政方式变革。
我国最早从2003年就开始尝试开展预算绩效管理。从最早以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，到目前覆盖全所有预算收支、所有财政性资金来源的全面预算管理体系，预算绩效管理理念已由各级财政主管部门延伸至各预算主体。预算绩效管理体系在组织保障、主体职责划分、指标体系建立等各方面取得了显著成绩，实现了预算绩效管理形式与实质落地。而应当注意到，由于我国行政事业单位开展预算绩效管理仍处于起步阶段，在推进预算和绩效管理一体化上，仍有重“支出”轻“绩效”的现象。
二、目前行政事业单位绩效管理存在的问题
1.绩效管理重“资金”轻“资产”
按照《意见》要求，要将各部门和单位的预算收支全面纳入绩效管理，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，综合衡量预算实施效果。意味着行政事业单位花钱不能再“大手大脚”，同時也要求行政事业单位改变过去“多拿多占”进行资产配置的做法。
行政事业单位长期以来执行以收付实现制为基础的会计制度，重视资金投入，而忽视国有资产运营成本。一边是每年投入大量财政资金进行资产配置，一边是财政性资产长期闲置的现象屡见不鲜，究其原因都是由于在会计核算中缺少成本理念造成的。目前行政事业单位在编制预算中，并无要求提供与占有资产相关的信息，且行政事业单位账面上的固定资产、公共基础设施、无形资产等价值因为无需计提折旧，其实际价值与账面价值势必存在较大差异。因此，在预算绩效管理中缺乏能够准确反映行政事业单位真实履职成本的数据支撑。
此外，从宏观角度上看，忽略资产管理，缺乏对行政事业单位占有资产相关信息的掌握，使得政府对究竟有多少“家底”模糊不清，甚至会导致决策失灵，重复建设也是给公众造成政府“铺张浪费”印象的重要原因。
2.绩效管理重“评价”轻“应用”
评价结果应用是预算绩效管理链上的关键一环，是整个绩效管理活动的落脚点和根本要求，是科学化、精细化编制预算的指引。要实现绩效和预算一体化，就要发挥好绩效评价结果对预算的激励约束作用。
行政事业单位在安排预算时，往往是先有项目，再排预算，过程中忽略了对绩效评价结果的应用。一些行政事业单位在制订绩效评价工作方案时，对时间节点的确定不够细致。有些只是笼统地将评价结果反馈的时间定于评价工作完成后，而没有对应当在何时完成评价工作进行规定。比如，在委托第三方评价机构开展绩效评价时没有约定第三方评价机构应当何时完成评价工作并提交评价结果。甚至一些上年项目的评价工作，在编制下年“一上”预算时仍未完成。而评价结果向社会公开的时间节点更是在第二年决算公开时，滞后于第二年的预算批复。行政事业单位在设定项目的绩效目标时，没有可参考的评价结果，主观上为了方便完成绩效评价，而将指标定得过于简单粗略。形成了由于评价结果反馈不及时、评价结果没有及时向社会公开并接受监督，也没有运用到绩效目标的设定中。绩效管理链上缺少了关键的一环，绩效管理当然就无从发挥激励约束作用。
3.绩效管理重“当下”轻“长远”
为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，国务院在《实行中期财政规划管理的意见》国发〔2015〕3 号中要求对中期财政规划期内的重大改革、支出政策和支出项目建立预算绩效评价机制。这一要求为行政事业单位的中期财政规划引入了绩效管理理念，同时也拉长了实施预算绩效管理的时间线。实施预算绩效管理既要精准聚焦当前的紧迫任务和当年财政资金的直接产出和效果，又要放眼宏观政策目标，健全长效机制。绩效管理既是对当下财政投入的效果效率评价，也是对政策长远目标的规划。
然而，由于行政事业单位的预算绩效目标上报后，是随同年初预算或追加预算一并批复的，所以习惯上沿用了年度考核思维。这就使得在设定绩效目标时，供选择的具体评价指标多为预算执行年度当年的产出、结果、成本、效益等时效性指标。同一指标体系运用到编制中期财政规划的项目库项目的绩效目标时，就出现了矛盾。由于没有可选择的长期绩效指标，对中长期项目无法进行延续性绩效评价考核。行政事业单位的中期财政规划没有很好的结合预算绩效评价机制，不可避免地出现预算支出结构“碎片化”、缺乏可比性、政策没有延续性等情况。
三、行政事业单位加强绩效管理的对策
1.加强资产管理，构建全方位预算绩效管理格局
2019年1月1日起执行的《政府会计制度》（以下简称《制度》）要求行政事业单位同时以权责发生制和收付实现制进行财务会计和预算会计核算，年终根据财务会计报表形成《政府财务报告》，根据预算会计报表形成《部门决算报告》。在以权责发生制为基础的财务会计核算中，行政事业单位要对固定资产、公共基础设施、无形资产等科目计提折旧或摊销，并对在2018年12月31日以前形成的固定资产等科目补提折旧或摊销。 新《制度》下的政府财务报告可以更真实地反映行政事业单位的履职成本，也对行政事业单位资产管理提出了高要求。一方面，新《制度》引入费用概念，将固定资产等折旧（摊销）计入行政事业单位的运营成本;另一方面，行政事业单位由于运营成本的上升造成绩效评价低下，或可倒逼行政事业单位在会计制度转换后对其资产进行清查，夯实财政“家底”。
此外，近年来为厉行节约、避免奢侈浪费，全国已有多地探索建立政府公物仓制度。政府公物仓是政府所搭建的公共资产营运管理平台。政府公物仓制度的施行，可以建立起一个行政事业单位之间资产共享的平台，或可为各行政事业单位中的闲置资产重新匹配，达到资源配置优化，提高资产的使用效率，盘活财政“家底”。
2.加强绩效评价结果应用，健全激励约束机制
行政事业单位在制定绩效评价工作方案时，应当统筹考虑、合理安排时间节点，保证绩效评价与预算工作的有机衔接。在立项阶段，将绩效管理关口前移，对重大政策和项目开展事前绩效评估机制;在编制预算阶段，明确制订绩效目标，体现产出、结果、成本、效益等绩效信息，合理匹配预算资金;在项目执行阶段实施绩效运行监控，对绩效目标实现程度进行跟踪评价，以确保实现预期的绩效目标;在预算执行结束后，通过组织自评或委托第三方评价机构的方式，对预算执行情况开展绩效评价，并将评价结果及时报送财政主管部门并向公众公开，接受监督;最后在编制下一年预算时，运用好体评价结果，实现闭环管理。
同时，财政主管部门应当发挥好绩效管理监督职能，可结合预算执行进度考核，对行政事业单位实施预算和绩效实施“双监控”。一方面调整预算执行过程中的偏差，避免出现执行进度落后，资金闲置或突击花钱，另一方面纠正政策和项目实施中存在的管理疏漏和目标偏移，保证财政资金使用安全高效。
3.科学设计评价指标体系，推进中长期项目库建设
行政事业单位的中期财政规划是以财政项目库为基础的。中期财政规划要成为资源与效果的结合体，必须在财政项目库建设中融入绩效管理理念。
设定绩效目标是绩效管理的起点，具体体现在对评价指标的选取上。行政事业单位在设计评价指标体系时，应当综合衡量目标的“轻重缓急”，并从健全长效機制的要求出发，建立起既能体现时效性，又能体现可持续性的指标体系。在适当情形下，可对评价指标体系进行动态调整，以适应新的政策要求。
值得注意的是，体现可持续性的指标还应当具有可推广性，即可以为其他行政事业单位的评价指标体系采用。财政部门可对这部分指标加以筛选利用，作为共性指标。
参考文献
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2.施青军.抓住“全过程”全面实施预算绩效管理.中国财经报，2018-10-30（7）.
3.姜竹.论预算绩效理念植入中期财政规划的必要性.经济研究参考，2017（50）.
4.赵生龙.行政事业单位绩效考核的现状及措施研究.财会学习，2018（24）.
（责任编辑：王文龙）
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