基层行政事业单位内部控制建设探析
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摘 要：由于财力人力等因素的制约，目前基层行政事业单位内部控制实施效果不够理想。文章从内部控制理念、风险评估水平、内部控制实施、内部监督四方面进行分析，进而提出相应的建议。
关键词：行政事业单位;内部控制;基层单位
一、引言
全面推进行政事业单位内部控制建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。近些年来，我国陆续实施了《行政事业单位内部控制规范（ 试行） 》 等法规制度，对于内部控制的强化和落地取得了一定的成效。但就具体实施效果而言，在一定程度上还有不尽人意的地方，尤其是基层单位的内部控制建设，由于财力人力等种种因素的制约，需要完善的方面比较多，在一定程度上影响了行政事业单位的外在形象和业务执行力。
众所周知，良好的内部控制制度是可以规范行政事业单位各级人员行为的准则，用来分析、应对各种各类可能遇到的风险，提高本单位自身管理规范化、流程化的水平，并且通过采取相应的预防措施，将防范违规行为的关口前移，进而建立防范违规行为的长效机制，最终尽量能够促进各级单位内部控制目标的有效达成。
二、基层行政事业单位内部控制建设存在的问题
1.内部控制理念有待改进
无论是从相关成文的规定，还是从实际情况来看，各级单位负责人的重要作用是显而易见的。各项规范都要求单位负责人对本单位内部控制的整体实施负责，这就明确了单位负責人的内控责任。同样在实际工作中，各单位“一把手”的内部控制理念对于本单位内部控制制度的完善起着关键作用，也会影响到单位各层次人员对于单位整体层面内部控制制度的了解以及对本岗位相关内控流程的遵循等情况。
在《行政事业单位内部控制规范（试行）》 发布实施前，大多数基层单位通过制定常规的制度办法加强内部控制。但往往常规的制度办法是为解决工作中的具体问题而制定，其中就事论事的规定比较多，关于内部控制理念和方法的运用比较少。因此，部分基层单位负责人的内部控制理念落后，在一定程度上制约了基层单位内部控制的建设效率及效果。
规范实施后，有的基层单位负责人对内部控制建设的认识不到位，只知道依据规定要建设内部控制，但不清楚建设内部控制的必要性，更不知道如何建设内部控制，因此建立健全内部控制的积极性不高，在内部控制会议和工作方面参与程度不够，进而影响本单位其他各方面具体内部控制措施的进一步落地。部分基层单位负责人片面地认识内部控制，以为仅仅是财政部门的工作，因此仅仅重视相应财务会计制度的建立，忽视了内部控制应是单位整体业务的融合，没有按照内部控制的要求在岗位设置和业务流程上进行梳理，使得基层行政事业单位内部控制的建设效果不尽如人意。
2.风险评估水平有待提高
近年来，防范系统性风险逐渐成为国家的工作关注点，进而对于行政事业单位进行风险评估也变得更加重要。目前公认的观点都认可，风险是和损失的不确定性紧密相关的。我国行政事业单位虽然和企业相比，经济活动相应的风险较小，但依然在某些方面存在一定的风险。比如单位的某些经济业务可能存在不太符合法律法规要求的地方，比如有些部门国有资产存在保管不善或使用效益较低等现象，也有的部门财务信息难以满足真实客观等原则，种种不合规的行为都会带来风险。
风险评估是内部控制必不可少的构成因素，主要包括四个环节，是目前基层单位内部控制建设的薄弱环节。风险评估是风险防范的前提和基础，但有相当一部分基层单位的全员风险管理意识薄弱，部分基层单位人员认为风险主要来自生产经营活动，但本单位办理的只是非营利性质的业务，就不存在什么风险了，并没有重视本单位在提供公共服务过程中面临的其他可能风险。有的基层单位负责人认为本单位的业务比较简单明确，经济效益及业务相关风险很小，对风险评估并不重视，更没有必要采用科学的风险评估方法，使得基层单位应对风险能力较差。也有的基层单位没有建立完整的风险评估程序，对于各具体业务的风险管控程度较低，使得基层单位风险评估水平长期处于较低的状态。
3.内部控制实施有待强化
很多基层单位在内控建设工作中，出于节约成本等原因照搬其他单位的做法，未能认真梳理本单位业务流程，没有很好的根据本单位实际情况采取对应的内部控制工作措施。由于未能按照内部控制建设工作要求查找风险点和薄弱环节，没能有针对性地制定有本单位特色的内控建设措施，导致基层单位内部控制活动实施过程中出现种种问题。有的基层单位受编制限制、人员紧张等因素影响，岗位设置普遍存在一人多岗，不相容岗位无法有效分离，给资金、资产安全埋下隐患。有的基层单位未能严格执行预算，在预算执行中擅自扩大开支范围，存在无预算、超预算开支、随意调整增减预算项目的情况，削弱了预算的权威性和约束控制力。有的基层单位在资产使用、管理环节存在控制缺位现象，往往导致单位资产的闲置浪费甚至流失。
4.内部监督有待加强
内部审计是一种保障机制，能够利用检查评价工作，维护单位各项日常工作合法合规地开展。目前突出的问题是基层行政事业单位的内部审计机构独立性不强。内部审计机构人员一般都由本单位管理者任命，行政隶属关系和经济利益都不能独立。由于不能保证审计的独立性，难以真正体现审计监督的公正性。审计人员应该具有审计相关的专业知识，还应熟悉相关业务的运行，但有的基层单位由于人员编制的限制，也缺乏专业的审计人员，更缺乏有力的绩效考评制度。由于监督机构针对基层单位的各项工作，尤其主要工作是一般经济事项和财务收支，当缺乏相应有效的监督考评机制时，会由于内部控制实施情况对个人利益的较小影响，使得基层单位人员缺少严格执行内部控制的动力，不利于单位各级人员对内部控制制度的遵从和重视，使得内部控制很难真正发挥作用。
三、加强基层行政事业单位内部控制建设的对策
1.改进内部控制理念
基层单位内部控制建设中，单位内部控制环境发挥着基础性重要性，而内部控制环境中最关键的是基层单位全体人员，尤其是基层单位管理者的内部控制理念。 首先，利用交流、参观、培训等机会，加强基层单位管理者内部控制方面的学习，提高对内部控制建设的正确认识。
其次，加大宣传广度，制定好完善的宣传方案，认真做好基层单位内部控制建设的宣传工作，让全体员工增进对内部控制内涵的理解与认识。
最后，要高度关注职工的内部控制培训，加大培训力度和广度，用专题讲座、座谈会、外出学习等形式，提升职工的专业技能、工作能力、职业道德水平及内部控制知识素养，将内部控制知识纳入职工继续教育的考核内容，进而培养合格的内部控制人员。
2.提高风险评估水平
首先，强化基层单位负责人及全体单位人员的风险管理意识。通过学习宣传，解决人们对于我国行政事业单位风险认识的误区，也就是基层单位业务的运作并非完全没有风险，也存在一定的财务风险、自然环境风險、经济风险、道德风险等，可通过学习培训加强全单位人员的风险管理意识。
其次，基层单位需按照实际情况，设立单位层面和业务层面的内部控制目标，并细化到每个职能管理部门的具体内部控制目标。然后需定期识别相关的经济活动风险，应当重点关注组织结构、文化氛围、关键岗位交接等单位层面的风险，也要关注侧重于预算执行差异、资产管理、政府采购等业务层面风险，并将风险进行综合分类。
再次，运用相应的定量和定性分析方法，从风险发生的可能性、影响等多方面确定风险发生的频率、影响程度。
最后，针对这些现有的不同程度的风险制定出相应的风险应对策略，将经济活动中存在的各种风险降低到单位整体可承受水平。
3.强化内部控制实施
首先，基层单位应当切实履行决策、执行和监督三权分立的治理机制，坚持岗位分离的要求，在现有人员紧张的情况下，尽量合理设置内部控制的重要岗位，明确划分职责权限，确保单位内部机构和人员岗位之间分工合理、相互牵制，逐步形成相互制约的工作机制。
其次，完善预算管理制度，强化预算管理，严格执行预算，对于随意调整增减预算项目的情况进行追责。
最后，加强资产管理控制、票据控制、合同管理等财产管理的力度，严格资产的日常管理程序，引入定期或不定期的清查机制，尤其关注资产记录及实物保管的准确性和合理性。
4.加强内部监督
首先，单独设立内部监督机构。基层单位应当设置内部控制专门负责监督的部门，保证其在单位的独立性，负责内部控制的检查评价工作。
其次，设置比较符合单位实际的内部控制绩效考评机制。需分清有关业务部门在内部监督中的责任分担，重点考查授权审批、资金管理、预算管理等业务环节，将每个责任部门的内部控制实施情况与职工的个人业绩挂钩，提高内部控制执行力。
最后，基层行政事业单位应定期或不定期检查及评价内部控制实施的效果，不仅是要揪出违规行为现象，还要通过审计预防并力求在单位内部杜绝违规行为，以促进制度的健全和完善。同时，坚决打击违规行为，严惩违法人员，通过加强制度建设、采用科技信息化手段堵塞漏洞、防治违规行为，要求全体人员坚守底线。
参考文献
1.蔡晓慧.基层行政事业单位内部控制体系建设研究――以T市H区房管局为例.会计之友，2018（13）.
2.商瑞平.完善基层行政事业单位内部控制的建议.财务与会计，2018（22）.
3.财政部会计司.2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告.财务与会计，2019（11）.
（责任编辑：王文龙）
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