从经济人视角看城管执法中的“先罚后返”

来源:用户上传      作者: 吕晓东

　　摘要　城管执法人员与商贩的冲突不断，城管执法遭遇困境有几多原因，常州市城市管理行政执法支队钟楼大队所推出的“先罚后返”的初衷是让当事者“不好意思犯规”，却应和了商贩作为经济人的秉性，收到了不错的成效。该文试从经济人的利己、利他看似矛盾但又统一的双重秉性及良法的制度保障分解探析“先罚后返”成功的合理性。
　　关键词　先罚后返　经济人 良法　城管执法
　　
　　1　经济人的含义
　　
　　经济人最早由英国经济学家亚当・斯密提出。‘经济人”又称“理性―经济人”、“实利人”或“唯利人”。在《国富论》中，亚当・斯密首次完整地表露出了经济人的思想，他认为，经济诱因是人行为动机的根源，每一个人都要争取最大的经济利益。人本身有一种“改良自身状况的愿望”，并且“这种愿望，是我们从胎里出来一直到死，从没有一刻放弃过这种愿望。”为了实现这一愿望，我们求进步、求改良，“增加财产”是斯密认为的“必要的手段”。
　　经济人假设是由约翰・穆勒依据亚当・斯密对经济人的描述提炼出的概念。穆勒认为，人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作动因是为了获得经济报酬。由此，他对组织的管理方式作出了一些设想。他认为，组织要作出绩效，必须以经济报酬刺激经济人；组织要制定严格的工作规范以便于管制，在刺激绩效产生的方式上，就是通俗所谓的“胡萝卜加大棒”。
　　经济人假设在当时企业管理方式的创新方面，起了重要的理论支持作用，它促进了科学管理体制的建立，促使人们提高对效率的关心。在现代，“经济人”被看作是一般人的代表，具有人类的一切特性。
　　
　　2　域管执法的困境
　　
　　我国的城管执法制度是伴随着当代中国社会的转型和城市化进程的发展而产生的。城市化的发展，要求原有的城市执法主体分散、多头执法、执法责任不清等问题必须得到解决。于是，从1997年起，“相对集中行政处罚权”制度建立。国务院在全国部分地区进行有针对性的试点，剥离若干有关行政机关的行政处罚权。集中交给一个行政机关统一行使。但这一制度在实施的过程中，一些城市在城管和摊贩之间暴力执法与暴力抗法事件不断发生。这些事件的出现破坏了城市和谐、有损国家公权的形象，同时也反映了在我国社会转型期一些矛盾的激化。
　　探究城管执法出现困境的原因，可以从很多方面人手，其中主要的原因有：第一，将执法对象视为消极的、被动的被管理者。一些地方的城管执法制度，在制度规范方面，从立法者的“一厢情愿”出发，未能考察社会实情；基于传统的惯性模式，强调的是对于社会的治理。第二，现有地方城管制度对于社会弱势群体的诉求并未充分考虑，在管理中较多地考虑政府作为执法主体的目标和利益，由此造成执法者和被管理者之间的冲突对抗不断升级。分析各地的城管困境，不可否认，小商贩乱摆摊、乱占路是一个事实；但也应要清醒地认识到，由于城市化进程的不断推进，大量农村剩余劳动力流入城市，再加上城市失业下岗人员的增多，想要消灭摊贩只能是脱离实际的“乌托邦”。
　　如何规范、限制城管执法人员手中的执法权力，纠正城管的定位、权力和责任等不够清晰的问题；平衡政府与商贩的利益，弱化城管与商贩之间的冲突对抗，是城管执法的重要点。一些地方也开始了一些有益的尝试，江苏省常州市城市管理行政执法支队钟楼大队在城管执法行政处罚中“破天荒”地实行“先罚后返”，并取得了不错的成效。
　　
　　3　从经济人视角看城管执法中的“先罚后返”
　　
　　3.1城管执法中的“先罚后返”
　　江苏省常州市城市管理行政执法支队钟楼大队所执行的“先罚后返”，指的是对于符合条件的违章当事人，返还当初罚款金额的50％，该经费列入区财政预算，并以区政府名义给予返还，具体由区城市管理行政执法大队操办。
　　这里的“条件”共有四项。且必须同时具备：一是违章户有营业执照和固定店面；二是违章行为目前仅限于《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条(任何单位和个人不得擅自在街道两侧和公共场地堆放物料；搭建建筑物、构筑物或者其他设施)和第十五条中的沿街和广场周围的商业、饮食业以及制作、加工、车辆清洗、维修等行业的经营者不得超出门、窗进行店外占道经营、作业或者展示商品；三是针对该违章的《检查通知书》送达半年内没有新的违章发生；四是违章后仍在原址继续经营半年以上。
　　这一制度也使一些人受益。第一，从处罚中吸取教训转变为自觉守法的当事人。他们通过经济处罚，提高了遵纪守法的意识，增强了维护市容的自觉性；同时还能体会到作为一个守法好公民带来的直接利益，领取政府对他们自觉改正错误、改善市容面貌而给予的奖励。笫二，城管行政执法队员。执法队员们不再在这些重复劳动上花较多的精力，从而可以有更多的精力投入到其他方面的管理工作中去，为整体城市的市容环境质量夯实基础，减少了管理中的矛盾。
　　3.2“先罚后返”关注被管理者“利己”的秉性
　　在《国富论》一书中，亚当・斯密对商品提供者所具有的基本特征进行了高度概括：“人类几乎随时随地需要同胞的帮助，要想仅仅依赖他人的恩惠，那是一定不行的。如果能够刺激他们的利己心，要达到目的就容易得多了。”“他通常不打算促进公共的利益，他所盘算的也只是他自己的利益。”
　　趋利避害是人的本性，追求自身利益是人经济行为的根本动机。这种动机和由此而产生的行为有其内在的人本身的生物学和心理学的根据。经济学在道德领域的分析说明。人的行为方式是复杂多样的，但利己动机无疑是最强大和普遍的，尽管它可能不是最高尚、最好的。
　　小摊贩大都是外来打工者和城市再就业人群，作为弱势群体，以“商贩”这种简便而又“弱势”的就业方式，满足了一个家庭最低的生存条件。城市管理者首先要认可这种就业方式，尊重以摆小摊方式辛苦谋生的群体，尊重其合理的利益诉求。
　　“先罚后返”，从人的理性追求利益最大化假设出发，对于符合条件的违章当事人，返还当初罚款金额的50％。应理解为对其持续六个月以来没有相同违法行为的奖励，这些“失而复得”的款项对于小固定户商贩而言在经济上是有意义的。有人担心，既然被罚之后只要符合条件就可返还是否会促使他们的侥幸心理，并最终使得违法率上升。据执法人员称，这种担心是不必要的。被罚本身是经济利益的减损，即便有返还50％罚款金额的可能性，但另50％的罚款是不可能返还的。同时，“后返”的事实发生彰显守法的收益，包括精神和物质两方面。
　　3.3“先罚后返”关注被管理者“利他”的秉性
　　人的理性，简单地说是指，每个人都能通过成本一收益或趋利避害原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择。理性的经济人能根据市场情况、自身处境和自身利益之所在作出判断，并使自己的经济行为适应，从而使所追求的利益尽可能最大化。
　　让当事者“不好意思犯规”，是钟楼大队推出此项举措的

初衷。处于尝试阶段的先罚后返目前仅针对具有营业执照和固定店面的合法经营户，同时，仅限于对违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四、十五条规定，即在店外占道经营及在公共场地堆放、搭建行为的处罚。之所以以此为“突破口”，是因为对这2条规定的“违反率”具有较高的重复性。
　　钟楼大队认为试行“先罚后返”还有一层理念高度，城市管理行政执法的终级目标是要营造一个整洁、优美、有序的城市环境。迷信处罚的威力，简单地以罚代管肯定达不到这个目标。“先罚后返”就是想用先罚后返的做法，让经营户们知道，罚款不是最终目的。
　　3.4平衡被管理者利己、利他的双重秉性，是“先罚后返”成功的关键
　　亚当・斯密所述的经济人“利己”与“利他”的两重秉性并不是对立的，事实上，纯粹的利己主义者和纯粹的利他主义者是不可能存在的。斯密的两种看似矛盾的观点，恰恰反映了经济人的客观情况。据此，必须一分为二地看待人的利己与利他秉性，应当对于利己与利他及其相互关系进行深入分析。商品提供者出于自身利益而在客观上维护了他人的利益，即以利人为手段、以利己为目的。
　　现代生物学的研究表明，基因决定了人既有利己性又具有利他性。近年来，行为经济学者在几十个国家所做的几百次实验表明，人们是关心公平、互利的，是愿意在物质利益上帮助他人的。美国经济学家H・金迪斯等的最新研究成果表明：人类的进步离不开合作；合作意味着利己与利他并存。
　　“先罚后返”丰富了城管执法的人性化内涵，为创造和谐的执法环境作了有益的尝试。它通过对商贩的“后返”。满足了其“利已”心；而“后返”的前提是“连续六个月没有相同的违法行为”，这一前提维护了行人的行路权和沿店街面的整洁，这个结果是“俐他”的；是以“利己”为手段，以“利他”为目的，进而达成“先罚后返”所需实现的最终目的。
　　3.5以良好的制度作保证，是“先罚后返”成功的基础
　　制度的制定应该有相当坚实的基础，这需要考虑各种因素，并分清主次。如果把次要因素作为主要因素来加以看待，制定的制度势必会失之偏颇。现行一些地方的城管立法由于未能充分考虑到商贩经营的合理诉求而引发争端。 常州市城管执行政执法支队钟楼大队结合本地实情，对固定户商贩常见的、屡禁不绝的几种违法行为有创意地制定了“先罚后返”制度，重视商贩的合理诉求，和谐统一了商贩作为经济人的“利己性”与“利他性”，创建了良好的城市环境。
　　有人质疑，“先罚后返”实际上就是减轻罚款额度，会不会因“违法成本”的降低，反而使违章现象增加；对违章者的处罚是根据省里的条例进行，通过返还降低处罚额度，作为一个区行政执法大队是否有此权限。在此，应清醒的认识到，任何制度都不是完美的，制度的有局限性和有历史性是恒常的，关键在于在出现问题时，能否及时地进行自我更新。

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