广西北部湾经济区基础设施建设协同发展的机制与对策

来源:用户上传      作者: 胡丽华 陆玲玲 陆弘彦 蒋和平

　　摘要：广西北部湾经济区基础设施建设的协同性对中国-东盟自由贸易区的发展意义重大，广西应该重点在“切入点、运行模式、运行机制”等方面做好工作。
　　Abstract：The synergy of Guangxi Beibu Gulf Economic Zone?infrastructure construction is of great significance for the development of CAFTA, Guangxi should focus on the "entry point, operation mode, operation mechanism " and so on.
　　关键词：基础设施 协同性 切入点 运行模式 机制
　　Key words：infrastructure synergy entry point operation mode mechanism
　　基金项目：本文为2010年度广西教育厅科研项目（项目编号：201010LX692；项目名称：广西北部湾经济区基础设施建设协同发展研究）的阶段性研究成果。
　　
　　基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，它是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。狭义的基础设施仅指交通、通讯、水利、供电、供水、供气设施等。广义的基础设施主要包括交通、通讯、水利、供电、供水、供气设施和提供无形产品或服务于科教文卫等部门所需的固定资产。《广西北部湾经济区发展规划》则将其归纳为交通、能源、水利、信息等四个方面[1]。
　　2010年1月1日中国-东盟自由贸易区的如期建成，使广西成了中国面向东盟发展对外贸易的“桥头堡”，广西这种特殊的经济地理位置赋予广西服务于中国-东盟区域国际经济合作的重要使命，从而广西北部湾经济区基础设施的建设水平与规模便具有了国际意义。鉴于目前广西北部湾经济区基础设施建设的现状，要想很好地履行“桥头堡”的职责、出色完成服务于中国-东盟自由贸易区的伟大使命，还存在许多需要解决的问题。其中，如何从协同性角度加强广西北部湾经济区基础设施建设则是最为重要的问题之一。为解决这一问题，需要做好几个比较关键的工作：
　　一、选择广西北部湾经济区基础设施建设协同发展的切入点
　　前面提到，广西北部湾经济区基础设施应该从交通、能源、水利、信息等四个方面来建设，在如此广泛的领域，要想把各基础设施建设得水平相当、相互配套、互成体系，实属难事。因此，非常需要找到一个切入点，这个切入点实际上也是全部建设工程的核心，其他各领域基础设施的建设围绕这一核心来展开，以达到交通、能源、水利、信息等四个方面基础设施建设协同发展的目的。
　　本文通过分析认为，在交通、能源、水利、信息等四个方面中，交通是最为核心的领域，因为交通基础设施所及之处以及其发达程度，决定了所在地区的经济发展水平和程度，对能源、水利、信息等需求也相应而生。因此，应该选择交通作为广西北部湾经济区基础设施建设协同发展的切入点，以它为突破口，逐步使后三者与之协同建设与发展。为做到这种协同，首先要求广西的铁路、公路、机场、航空、港口、码头等交通基础设施做到协同发展，这样才能为能源、水利、信息的配套跟进与协同发展打下坚实的基础。关于广西北部湾经济区交通基础设施协同发展的问题，由于篇幅所限，本课题将另启文章加以论述，此处不予重复。
　　二、选择恰当的运行模式
　　这里所说的运行模式（Operate model），是指与地区的技术现状、市场环境及政府的政策法规直接相关的投资行为方式。
　　在选择广西北部湾经济区基础设施建设协同发展的运行模式时，要综合考虑到资金需求、资金保障体系、投资回报、政府财政能力、管理特点等各种情况。由于基础设施建设、管理及维护等均需要大量的资金，而政府财政能力是有限的，更何况各种基础设施同时建设、立体施工、协同发展，需要的资金将是巨大的，政府要在短期内承担如此巨大的资金压力，困难可想而知。
　　因此，本文认为，广西北部湾经济区基础设施建设协同发展选择“政府+企业”的运行模式比较可行，即由政府和企业共同来建设和经营基础设施，具体的形式可以多种多样。以国内外基础设施建设运用得比较多的BOT投融资方式来说，就是一个不错的选择。
　　BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，意思是“建设-经营-移交”。典型的BOT定义是：政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，由项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在特许期内，该项目公司向设施使用者收取费用，以此收回项目投资、融资、建设、经营和维护的成本，并获取合理利润，政府部门拥有对这一基础设施项目的监督权；特许期满，项目公司将该基础设施无偿或以象征性价格移交政府部门。
　　国际上著名的BOT项目有英吉利海峡隧道、马来西亚高速公路、香港东区海底隧道、菲律宾的电厂项目等等，我国基础设施领域也有许多建设项目是采用BOT方式进行。
　　如果广西北部湾经济区基础设施建设选择以BOT方式这样的运行模式进行，就可在短期内筹集到大量资金，建设所需的基础设施项目，对缓解政府财政压力、支持广西地方经济发展有着重要意义。
　　三、建立高效灵活的运行机制
　　运行机制是指在人们的各种活动中，影响活动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程、作用机理及其运行方式。
　　实践中，各种因素是相互联系，相互作用的，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立一套协调、高效、灵活的运行机制。广西北部湾经济区基础设施的建设过程所牵涉到的因素很多，关系复杂，要想使各基础设施建设协同发展，需要有良好的运行机制做保障，为此，应该处理好各因素之间的相互关系，建立高效灵活的运行机制。
　　（一）确保政府角色合理定位并发挥其应有的职能作用
　　从理论上说，政府职能包括规划、引导、协调、监督和服务等。其中：规划是指政府要承担对整个国民经济和社会发展进行中长期计划的任务，通过中长期计划，确定国民经济发展的基本目标，为国民经济管理提供基本依据。引导是指政府要通过制定各种经济政策、运用各种经济杠杆、发布各种经济信息等，引导企业的各种经济活动，使之符合国民经济发展基本目标的要求。协调是指政府要及时协调国民经济运行中的主要关系，比如总供求关系、产业间关系、部门间关系、企业间关系以及国家、企业、个人之间的关系等等，解决它们之间的各种矛盾。监督是指政府要随时对经济活动进行监督、检查，纠正偏差，并且通过监督过程，反馈国民经济运行的信息，提高规划的科学性。服务是指政府要充分发挥其宏观管理的优势，收集和提供全面的经济信息，提供相关服务，为企业生产经营活动创造良好的外部环境，等等。
　　在广西北部湾经济区基础设施建设过程中，政府应该合理定位自己的角色，做到不越位、不越权，积极发挥应有的职能作用。以BOT项目为例，政府在BOT项目中担当着各种重要的角色，不同的角色使政府发挥着不同的职能作用，主要有：
　　1．政府是BOT项目的发起人。BOT方式主要用于一个国家或地区的大型基础设施项目建设，比如：铁路、公路、隧道、桥梁、港口、码头、水厂、电厂、通讯、燃气管道、燃油管道等等，虽说建设经营这样的项目也是一个投资方向，但是，私人投资者一般不会主动去投资这样的领域，而且一般投资者也无力投资这样的领域，因为这些基础设施有一些共同的特点，那就是项目建设的投资额大、回报期长、风险大、不易管理等等。在私人投资者不会主动投资基础设施领域的情况下，基础设施项目建设的发起者往往是政府。

　　2．政府是BOT项目的招标者和项目特许权的授予者。首先由政府组织和引导投标、评标等工作，然后由政府与中标者签订BOT项目特许权协议。
　　3．政府是BOT项目的监督者和管理者。政府必须对项目的建设和运营实行监管，包括建设者是否按协议规定的要求和规格来建设项目、是否按规定的价格出售BOT项目的产品、是否按期向政府移交项目以及移交时项目剩余资产的价值是否符合协议规定的要求等等。
　　4．政府是BOT项目的协调者。政府负责调动各种社会资源（包括政治资源、经济资源和行政资源等），协调各种关系，平衡供求。
　　5．政府是BOT项目的服务者。政府要在BOT项目的审批和担保等方面提供服务，同时还要在BOT项目中提供相应的法律服务。
　　（二）建立科学合理的管理体制与机制
　　包括管理机构设置、人员安排、政策制定、调整及利用的机制、制度措施等，确定好政策实施的步骤和方法。
　　由于广西北部湾经济区基础设施建设工程庞大，涉及的部门、单位很多，要协调起来不是一件容易的事，因此，需要有专门的管理体系与运行机制，比如，成立类似于“管理委员会”之类的机构，在其领导下，再成立各职能部门，建立起一整套管理的政策、制度和措施，配置专门的工作人员，负责管理和监督广西北部湾经济区基础设施建设过程中的政策制定、调整与执行、项目评估与申报、立项与引资、建设与运营、纠纷与处理等等事宜。
　　（三）建立协同性评价指标体系
　　建立协同性评价指标体系的目的主要是定期或不定期地对管理对象的工作过程及其效果进行评价，以便及时对不正确、不合理的行为进行纠正，确保广西北部湾经济区基础设施建设整体工程与预期目标的一致性。
　　广西北部湾经济区基础设施建设协同发展中的评价指标体系主要应该包括组织结构、业务关联性、管理者的素质、企业内部机制等四个方面[2]。对各指标进行评价的工作通过专家实地调查、打分及评价即可完成。
　　1．组织结构。该指标主要考查广西北部湾经济区基础设施建设各单位、部门之间工作的协调程度及政策的一致性，其状况直接影响到整个工程的进展及正常运行。
　　2．业务关联性。该指标主要考查业务往来较频繁的单位和部门之间关系协调程度，因为这些部门之间的工作在整个工程中处于重要位置，其关系协调与否，对整个基础设施建设工程的进度与质量至关重要，如果其中任何一个环节的业务衔接跟不上或者出错，就会影响整体工程的正常进行。
　　3．管理者的素质。该指标主要考查管理者的政治业务素质和领导能力。由于各单位和部门的目标不尽相同，各工作人员的工作作风和态度也不尽相同，要想灵活运用各种人力资源，管理者的思维模式、管理方式、工作方法等非常重要，管理者对事物是否有良好的观察力和预见性，被管理者是否认同和服从其管理，满意度如何等等，都是考查的重要内容。
　　4．企业内部机制。该指标主要考查各单位内部的管理制度是否灵活高效。主要指标包括单位内部是否有先进的企业文化、能上能下的用人机制、体现企业价值观取向的奖惩制度等等。
　　参考文献：
　　[1].中国国家发展和改革委员会.《广西北部湾经济区发展规划》[DB/OL].中新广西网网站
　　[2].王新华等．企业组织内容协同性评价指标体系的建立与分析[J]．山东科技大学学报社会科学版．2009（1）：66-70

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