村域国土空间规划编制思考
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摘要：文章以西安市某村国土空间规划编制为实践案例，通过研究村民发展及其与自然环境和谐相处的需要，按照“山水林田湖是一个生命共同体”的重要理念，探索村域国土空间规划编制。规划编制充分发挥村民自治组织作用，坚持村民的主体地位，结合该地区正在开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，推进村域生态文明建设，一二三产业融合高质量发展，统筹布局农村生产、生活、生态空间，合理安排农村经济发展、耕地保护、村庄建设、环境整治、生态保护、文化传承、基础设施建设与社会事业发展等各项用地，科学指导农村土地整治和高标准农田建设，增强村民获得感和幸福感，让农村成为农民幸福生活的美好家园。
关键词：国土空间规划；集体土地入市；土地整治；乡村振兴
经过多年发展，我国广大农村地区的发展已经进入深化调整、深度变革、深入转型阶段。村域空间在土地利用上，农村地区和农业生产用地配置存在小、散、不专的问题，制约着农业现代化发展。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出农业农村农民问题是关乎国计民生的根本性问题，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推动农业农村现代化。
一、案例基本情况
北樊村位于西安市关中平原腹地，全村土地总面积3.87平方千米，其中农用地占77.07%；建设用地占22.93%。农用地以耕地为主，建设用地以农村居民点用地为主，人均建设用地面积273.86平方米/人。产业以农业生产为主，村集体经济组织将部分土地流转给多家企业发展苗木、花卉种植。未流转土地主要种植小麦、玉米、红薯、大棚蔬菜等。村内电话、网络、有线电视覆盖全区域，各组均有垃圾集中箱，但无垃圾分类收集设施。各自然村家用厕所为宅前设置的露天粪坑或简易茅厕，村内无公厕。各自然村目前均无给排水管网、集中供暖设施和燃气管网。
二、规划目标与方法路径
（一）发展目标
通过对北樊村目前经济、社会条件的评价与分析，结合村内农村居民点的撤村并点，秉持“农业即生态，产业即景观”的发展思路，通过土地流转，发展苗木、花卉种植景观区和规模化现代农业、农事体验区，融入白馬寺唐代聚落遗址元素，将北樊村打造为鹿苑街道北部重要节点，集生态休闲、观光旅游、农事体验为一体的现代农业发展型农村。提出“绿意滩里，大美北樊”发展定位和宣传形象。
通过撤村并点，推动超占和闲置废弃宅基地就地改造，将腾出的土地用于重新分配、复垦耕地、建设公益设施等。规划至2025年，人均建设用地面积较规划基期减少8%，人均城乡建设用地面积较规划基期减少8%，户均新建宅基地面积不超过200平方米。通过整治耕地及其间的道路、沟渠、零星建设用地，通过对北樊村、大柳树村以及北屯村等腾退村庄复垦，增加耕地面积49.95公顷。
（二）产业发展
借助高陵区农村土地制度改革三项试点工作，推进土地流转，促进农业规模化经营，保障农民利益，提高农民土地流转的积极性，通过土地规模化流转经营，为农业升级转型以及融合发展三产奠定基础。
北樊村以“农业强、农民富、农村美”为落脚点，以“加强生产建设、完善基础设施、注重环境改善”为重要抓手，把“建成现代农业产业体系，基本形成城乡融合发展格局，明显提升农村可持续发展能力、基本实现公共服务均等化、初步实现农村社会转型”作为主要目标，做大做强村内一产，融合二、三产共同发展。充分利用北樊村当地资源优势，依托白马寺滩唐代聚落遗址资源，将农业生产和文化旅游相结合，推进生态农业休闲旅游开发，积极发展高效、生态休闲观光农业，调整农村产业结构，延伸农业产业链，以苗木改善生态，以生态承载旅游，以旅游带动第三产业为策略，逐步形成布局合理、环境优美，区域经济特色明显的生态农业区。
根据生态休闲观光新农村的村庄发展定位，形成“一轴三区一基地”的空间发展格局，“一轴”为G210国道；“三区”指特色苗木观光区、现代农耕体验区、民俗文化旅游区；“一基地”指花卉贸易基地。
（三）耕地和基本农田保护
根据基本农田保护任务，将72.74公顷基本农田落地到22个地块上，实施高标准农田建设工程，实现土地平整肥沃、水利设施配套，田间道路畅通，确保规划期末，北樊村基本农田数量稳定、质量提高。
结合关中农耕特点和农民增收需求，积极引导非基本农田耕地由传统耕作模式向提供生态景观和服务功能转变。以苗木种植、草皮种植、果蔬种植为基础，拓展游客可参与的耕作、播种、采收、加工等农事体验活动。积极推广循环农业、生态农业，提升耕地质量与经济效益的同时，拓展农村产业链条，丰富农业的生活功能。
（四）建设用地规模调整与布局优化
将建设用地细分为直接服务于北樊村发展的“村庄内建设用地”和不直接服务于北樊村的“其他建设用地”两大类。本次规划重点是村庄内建设用地，对于其他建设用地直接按照高陵区和鹿苑街道有关规划予以落实。
村庄内建设用地主要通过高陵区全区开展的农村土地三项改革试点和城乡建设用地增加挂钩工作，控制建设用地总规模，有序缩减农村居民点用地规模，优化建设用地布局，强化农村居民点的集中集聚，优先保障公共服务与基础设施建设等用地需求。
（五）全域土地整治
以生态文明理念为引领，推进国土空间综合整治，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，以农用地整治为基础，以村庄宅基地整治为重点，以保护和改善生态环境为首要任务。结合土地三项改革试点政策，统筹推进城乡建设用地增减挂钩，强化规划实施保障机制，构建土地整治长效机制，提升土地整治综合效益。
规划期间，通过“田、水、路、林、村”综合整治，逐步完善高标农田基础设施，积极推进农田水利设施建设、配套建设机井、农田排灌等设施，增加有效灌溉面积，提高灌溉保证率和用水效率；完善田间道路，提高道路通达度和荷载标准；加强农田防护工程建设，改善农田生态环境；完善农田电网，配备齐全的输配电设施，满足灌排设施电力需求。 三、规划实施保障
坚持村民的主体地位，让村民既作为规划制定的决策主体，又是规划执行的实施主体。需制定通俗易懂，既满足土地利用规划专业要求，又符合关中民俗的村规民约，约束和规范村域范围内各种土地利用行为，分为生态用地、生活用地和生产用地分类约束。
北樊村生态用地主要指的是村庄内部起到景观绿化作用的用地等，图上编号为“TJ-X”，应优先保护，禁止占用。生活用地包括宅基地、村庄公共服务用地和基础设施用地三种类型。宅基地图上编号为“HZ-X”，需服从村集體经济组织的统一审查监管，不得未批先建和在规划区以外地区建设。村庄公共服务用地图上编号为“HG-X”，基础设施用地图上编号为“HJ-X”，全村村民有保护公共服务和基础设施用地的义务，有权制止、检举和控告非法占用该类用地或破坏、损坏该类设施的违法行为。生产用地主要包括农业生产用地和二、三产业用地。农业生产用地主要包括一般农田、基本农田、园地、林地、草地和设施农用地两种，图上编号分别为“CB-X”、“CA-X”、“CY-X”、“CL-X”、“CC-X”、“CS-X”。二、三产业用地包括村庄产业用地和村庄商业用地两种，图上编号分别为“CH-X”、“CS-X”。经大多数村民同意，村内产业用地可由村集体出资或吸引社会资本投资建设与改造，村内产业用地使用权可以出让、租赁、作价出资（入股），最高使用年限应与国有建设用地使用权等同，在使用期内，享有与国有建设用地使用权同等的转让、出租、抵押权能。
四、结语
通过编制村域国土空间规划，细化乡（镇）土地利用规划和村镇规划总体安排，统筹协调村域国土空间开发利用与保护，合理安排农村各项土地利用活动，以适应新时期农业农村发展要求。“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”各地在编制村域国土空间规划时，应按照实施乡村振兴战略的要求，提升农业发展质量，推进乡村绿色发展，繁荣兴盛农村文化，提高农村民生保障水平，强化乡村振兴制度性供给，构建“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，人与自然和谐共生发展新格局。
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（作者单位：李娜，西安西投置业有限公司；刘蕾，罗隆诚，陕西华地勘察设计咨询有限公司）
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