农村土地利用规划编制思路探讨

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　　摘  要：党的十九大提出要坚持农业农村优先发展，其中以新时代中国特色社会主义发展思想为指导方向，要求落实乡村振兴发展战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，村民与村干部要具有优化城乡融合发展机制、健全政策体系的意识。文章以江苏省灌南县新民村为例，对农村土地利用规划的编制思路进行了探讨，并对目前村土地利用规划编制存在的问题和实施建议进行了讨论，为今后灌南县以及江苏省地区的农村土地编制工作提供理论指导建议。
　　关键词：农村土地利用规划;灌南县新民村;土地利用
　　中图分类号：F301.2        文献标志码：A         文章编号：2095-2945（2019）16-0123-02
　　Abstract： The 19th CPC National Congress proposed to give priority to the development of agriculture and rural areas， which， guided by the development thought of socialism with Chinese characteristics in the new era， requires the implementation of the strategy of rural revitalization and development， and the establishment and improvement of the system， mechanism and policy system for the integration of urban and rural areas. Villagers and village cadres should have the consciousness of optimizing the development mechanism of urban-rural integration and perfecting the policy system. Taking Xinmin Village， Guannan County， Jiangsu Province as an example， this paper probes into the compilation of village land use planning， and discusses the existing problems and implementation suggestions of land use planning in Muqian Village. The purpose of this paper is to provide theoretical guidance and suggestions for the compilation of village land in Guannan County and Jiangsu Province in the future.
　　Keywords： village land use planning; Xinmin Village in Guannan County; land use
　　1 概述
　　自改革开放之后，国内开始重视农村土地的管理，全国范围内不同地区，积极实施编制土地规划政策，以实现强化土地用途管制约束的目的。通过耕地红线的保护，不断增强集约用地的节约水平与质量，切实落实稳定农业发展的基础环节，不断维護广大农民的个人权益，在一定程度上积极促进国内农村地区的经济发展和当地的局势稳定。与此同时，国内的农村土地利用和管理方面依旧面临些许不合理的问题，例如编制土地的低效率，设施缺少，风貌退化，对于此为积极响应新时代下农村土地利用和管制的需求，国土资源部出台与土地利用规划工作相关的指导建议，要求全国内所有有条件经济稳定的地区要积极，以此为基准开展土地规划编制工作，进行相应的土地管束。就江苏省而言，结合全省的实际情况积极实施农村土地利用规划编制，对于那些已列入特色乡村建设首批试点村庄，农村试点改革区域，要求应结合试点工作开展农村土地利用规划编制。本文所说的灌南县李集乡新民村是江苏省首批试点之一，笔者将以新民村的具体情况为例针对性的分析农村土地利用的编制和编制发展思路，以期为今后全县以及江苏省地区的农村土地编制工作提供理论指导建议。
　　2 试点村庄概况
　　2.1 区位概况
　　新民村位于江苏省灌南县李集乡中心地带，西距县城6公里，古老的六塘河傍村而过，馒头河和伏河横贯全村，东望县经济开发区，西接236省道，北连235省道，距连淮扬镇高铁灌南站、宁连高速灌南出口约5公里，区位优势突出。全村辖5个自然村庄，12个村民小组，全村区域面积3.57平方公里。
　　2.2 社会经济概况
　　2016年，新民村总人口3060人，共750户，其中村庄劳动力约1530人，从事家庭生产经营510人，外出务工1020人，主要流向为苏南，主要从事行业为工厂务工等初级体力劳动。2016年底江苏省农村居民人均可支配收入为18057元，同年连云港市农村居民人均可支配收入为13932元，灌南县农村居民人均可支配收入12457元，李集乡农村居民人均可支配收入为14638元，而新民村村民人均收入与江苏省平均水平相差较大。
　　2.3 土地利用状况
　　根据灌南县2016年度土地利用变更调查数据，新民村现有土地总面积356.88公顷，其中农业用地260.15公顷，占农村土地总面积的72.90%;建设用地64.38公顷，占农村土地总面积的18.04%;生态用地32.35公顷，占村土地总面积的9.06%。根据新民村土地利用现状，结合现状调查可知，新民村具有典型的苏北平原地形特点，土地利用以农业用地为主，为260.15公顷，占村总面积的72.90%，新民传统农业以稻麦种植为主，农田形态较好，农田基础灌溉设施配套条件较完善，产业规划空间较大，农田可塑性较强;新民村现有农村居民点用地规模62.58公顷，其中宅基地55.47公顷，占农村居民点用地规模的88.65%，宅基地比重略大于其它地区，呈粗放利用的发展状态，同时有不合理的发展情况：一户多建筑、空宅基地多、一户一宅的面积不合理、农村居民的人均用地面积超过其它区域太多，不难看出集约利用水平仍需相关领域人员重视，抓紧着手进行治理。 　　3 规划编制思路
　　3.1 规划目标
　　试点村土地利用规划的编制，是在切实落实耕地保护和节约集约用地管控任务的前提下，从村镇产业发展、村庄住宅用地布局、公共服务和基础设施用地布局、农田质量提升和村庄风貌环境整治等角度，从解决农民生产、生活、生态环境的需求出发，统筹农业、建设和生态空间用地，科学规划、合理引导、突出特色、发挥优势，逐步形成以稻渔果复合种养为核心主导产业、配套光伏发电、农产品初加工、乡村旅游、电子商务等新兴产业的一二三产融合发展新局面，打造集立体高效农业示范、苏北平原水乡风貌特色、安海农耕文化展示于一体的苏北平原经济薄弱村可持续发展示范点，最终形成“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强和乡风好”的特色新民村。
　　3.2 编制程序
　　建立技术流程，明确各阶段规划工作的重点内容和工作分工，主要包括工作准备阶段、基础研究阶段、确定规划目标、方案编制阶段和公众参与阶段，具体内容见图1。
　　3.3 編制要求
　　在新民村土地利用规划编制过程中，应重点解决以下几个问题：首先，如何衔接上位规划，体现层级约束;其次，要积极凸显出农村的乡村特色，做到因地制宜的编制和规划;再次，结合村庄的实际情况针对性的安排不同土地的应用;最后，详细规划发展和应用，增强规划可操作性和可实施性。
　　3.3.1 衔接协调上位规划
　　《灌南县李集乡土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地规模、耕地量、基础农田保护面积等国家给出的管理指标、管制分区和用途分区，试点村土地要积极应用规划编制的基础数据，规划严格落实上级下达的各项指标，并将建设用地进一步细化，以满足新民村建设发展需求。在《灌南城市总体规划（2016-2030）》中，李集乡新民村处于县城西部综合发展区，要求围绕中心城区发展，同时根据自身产业现状特色集约发展，以现代高效农业、农产品加工、农业休闲旅游为主，加强区域生态涵养。在《连云港灌南县李集乡总体规划（2014-2030）》中，将新民村产业发展方向调整为以“稻渔果”综合种养为主的现代高效立体农业。
　　3.3.2 突出特色重点突破
　　以稻渔果复合种养为核心主导产业，配套发展光伏发电、乡村旅游、电子商务等新兴产业，形成一二三产融合发展新局面。根据“一产提效，三产融合”的产业发展策略，深耕细作一产农业，采用稻渔果复合种养模式，整合现状农业资源，促进农业提档升级，发展“一水两用、一田双收、粮渔双赢、生态环保”的现代型农业。
　　3.3.3 合理安排各类用地
　　（1）农用地布局优化。规划在现有耕地布局的基础上，着重保护优质耕地，合理控制建设占用，稳步开展土地整治，大力推进耕地质量提升，最大限度保持耕地布局稳定。并推进农村土地承包经营权流转，进一步提高耕地的规模化、集约化。围绕粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的目标，按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，加强耕地特别是永久基本农田保护。村内其他农用地主要为园地、沟渠、坑塘水面和农村道路等。结合新民村稻渔果复合种养基地建设，兼顾农业生产和生态保护，合理确定用于农业生产以及生态保护的其他农业用地规模和布局。同时，因地制宜开展农业结构调整，通过经济补偿机制、市场手段引导农业生产结构调整向有利于耕地保护的方向进行。（2）建设用地布局优化。优化居民住宅用地布局。规划整体形成“一核多点”格局。“一核”：主要指新民村三组，即中心村区域，是新民村的核心范围，同时也是省级特色田园乡村建设核心区域。规划期内，紧紧遵循节约集约利用土地资源的主旨，建设过程中提倡积极使用未利用地、空闲地及低效利用土地，提高土地使用效率。“多点”：根据《灌南县李集乡镇村布局规划》保留村落中新民三组、小孟庄、北庄、四道圩和小屋基等5个自然村的住宅。规划期重点加强对小孟庄、四道圩和小屋基等3个自然村的闲置、零散村庄的拆迁复垦，优化农村居民点布局。适度发展经营性建设用地。根据自然条件、历史沿革和村庄发展需求，合理确定经营性建设用地规模，并结合村庄经济社会发展实际，调整优化经营性建设用地布局，制定合理的农村集体经营性建设用地管控措施，强化经营性建设用地的监管利用。
　　4 结束语
　　笔者结合多年县乡级土地利用总体规划编制的相关工作经验，以及对试点村庄前期的外业调查，对村土地利用规划的编制思路和方法作了一些初步探讨，因时间仓促，文章中的思路和方法还存在不足，需进一步加强对村土地利用规划的理论研究和探讨。
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