国有资本收益的分配与监管问题研究
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摘 要：通过研究近几年来国有资本收益分配的情况，发现其在制度、政策上不够完善，上缴比例不够科学合理。针对以上存在的一些不足，要合理设定国有资本收益的上缴比例，可以根据混合模式来制定。对于国有资本收益的分配比例，要根据公益类、功能类、竞争类三种国有企业的不同情况确定。同时，提出我国要构建国有资本收益监管体系：公益类国有企业的国有资本收益的监管主要通过政府对行业的控制来监管;功能类国有企业的国有资本收益的监管主要通过产业政策的帮扶和引领来监管;竞争类国有企业的国有资本收益的监管主要通过竞争政策和反垄断法的宏观协调来监管。
关键词：国有资本收益;分配;监管
中图分类号：F275 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）06-0075-03
引言
国有资本收益是指国家作为国有资本的所有者，因对其具有所有权而应获得的多种收益总称，包括上交利润、股息红利、租金、现金占用费、产权转让等形式。当前，我国国有资本收益的完整性和有效性遭到破坏、大量的国有资本收益转移或流失，造成以上情况的根本原因是国有资本收益分配不合理、监管不到位，其分配比例和监管制度不够完善[1]。因此，应该建立一个综合的国有资本监管机构负责我国国有资本的运营和分配情况。作为国有企业提供财务决策依据的参考指标，我国在国有资本收益的分配与监管体制上还存在一些不足。国有资本收益分配改革和国有资本收益监管体系在制度建设和实践探索上虽然取得了卓有成效的成就，但目前仍处于摸着石头过河的阶段，一些难题急需人们深度挖掘和解剖，这樣才能将国有收益分配政策和国有资本收益监管体系向着有利的方向迈进，让各项政策逐渐完善，走向成熟。
一、国有资本收益的分配
（一）我国国有资本收益的概况
经过六十多年的探索，中国国有资本收益分配向着越来越成熟的道路前进。与目前建立和完善社会主义市场经济相匹配的国企利润分配制度即是税利分流分配体制，这不仅有利于调动国有企业的生产积极性，增强国有企业的活力，也有利于保证国家作为所有者享有企业利润分红的权利，增加国家的财政收入。2013年下发的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》的文件中提出了要建立完善国有资本收益分配机制;合理分配和使用国有资本收益，提高国有资本收益上缴比例，拓展收益上缴范围[2]。
（二）国有资本收益分配体制中存在的问题
改革开放之后，我国的国有资产管理体制发生了很大的改变，国有企业收益分配体制也随之进行了大变革，先后经历了平均主义大锅饭模式、按劳分配与按生产要素分配相结合分配模式，国有企业收益分配制度不断变革，对改善员工的生活水平、推进国企改革更加深入都发挥了举足轻重的作用。与此同时，我们也应该意识到，国有企业收益分配制度改革任务仍很艰巨，仍然存在很多问题。我们可以把这些问题划分为两类：国有资本收益分配制度本身的瑕疵和相关配套政策层面的不足。
1.国有资本收益上缴比例不够合理。现在我国正在试行的国有资本收益分配制度与之前“一刀切”的模式比较，明显有了很大程度的提升。至少能够关注存在于不同领域之间的竞争优势和盈利能力的差距，但是仅仅5%～10%的上缴比例与国有企业的垄断利润和外国企业35%的上缴比例对比，还是偏低的[3]。因此，未来需要改进的方向就是逐渐提高国家红利上缴比例。此外，当前我国上缴比例是根据行业不同层次来划分，但是其具体层次内部并没有进行细分，这一点上还需要继续改进。从细节来看，这些层次内部虽然都是同一个行业，但是落实到每个企业后情况就不同了，每个企业的基本情况不同，企业规模不同，盈利能力自然也不相同。此时，如果这些企业的上缴比例都相同，显然是不公平的。最后是没有考虑地理因素的差距，虽然各层次内部的企业同属一个行业，但是企业所处的省份不同，企业的利润率自然也存在差距。所以，对不同地域同一行业企业确定不同收益上缴比例是十分必要的[4]。
2.国有上市企业分红比例不合理。涉及到的另一个问题就是我国国有上市公司分红比例偏低。在这13年的养精蓄锐中，众多国有企业的盈利能力已经上升到世界前列。根据上市公司年报的统计数据，2017年，中国工商银行税后净利达到2 875亿元，中国移动税后净利则为1 143亿元，中国石油税后利润为228亿元。但是，他们每年向国家上缴的红利仅为10%，然而像中国工商银行这类金融类的行业，还未进入收缴的范围。抛去其他企业不谈，只是这三家公司，总利润就高达4 000 亿元，但是上缴利润少之又少，仅为利润的6%。显而易见，这些企业依靠自身垄断地位所取得的垄断利润中，上缴到国家实际利润实在是不足为谈。
（三）国有资本收益分配的对策
1.科学确定国有资本收益分配比例。科学的国有资本收益分配比例要根据不同的国有企业类型分类制定。国有资本收益一般分为垄断型企业国有资本收益和一般竞争性企业国有资本收益。垄断型企业国有资本收益的分配比例应该根据国有资产的监管体制和国家要求的国有资产改革进度以及国有企业公司内部控制情况，从而制定三种方案：一是在国有资产管理体制改革还未成熟、国有企业公司内部治理情况不太乐观阶段，可以制定固定比例模式，即国有资本收益分配采用固定分配比例模式。根据国际经验以及我国国有资本收益基本情况，国有资本收益分配比例应提高到 30%～60%。二是在国有资产管理体制改革基本成熟、国有企业公司内部治理情况基本完成期间，垄断型国有资本收益分配比例应该选择“固定比例+变动比例”模式，其中固定比例的多少应该由国资委来确定，要根据企业所处行业的整体情况、地域差距、垄断程度等因素制定一个最低的分配比例;变动比例部分则是根据各个企业的具体情况，根据该公司的绩效水平、盈利情况等制定的。三是在国有资产管理体制改革走向成熟、公司内部治理情况全面完成的时候，则可以选择经董事会提议、国有资产管理部门审批这种模式来确定国有资本收益的分配比例。其次，竞争性国有企业则主要是通过企业的各项创新从而获取竞争性利润，企业可以利用这部分利润为企业的未来投资，扩大企业的资本规模。当企业出现危机时，也可利用这部分利润弥补企业出现的经营亏损。笔者认为，竞争型国有资本收益的分配也应该是“固定比例+变动比例”这种方式[5]。 2.改善国有资本收益再分配。十八大报告中提到，要让改革发展成果更广泛、更公平地惠及到人民群众。在《2010亚洲发展展望更新》中也提到过，国有企业应该将更多的利润上缴到国家，将这部分收益由国家支配，用这部分收益建设公共财政，惠及广大人民群众。这有利于提高居民财政收入，提升居民消费水平，促进经济平稳快速发展。在《关于2012年深化经济体制改革重点工作的通知意见》（国发[2012]12号）中明确提出，要建立健全国有资本收益分配制度。国家发布的这些文件以及对国有资本收益的改革，都为国有资本收益的再分配指明道路。
由此可以看出，我国新的国有资产管理体制要求国有资本收益分配收繳事项交由财政部来负责，而国资委主要负责国有资本收益分配的监督和审核等事项。这样变动有助于财政部门和国资委职能之间相互制约，有利于国有资本预算和公共预算之间连接。而国家对于国有资本收益的支出预算，应该由财政部根据国家需要的“轻重缓急”和国家战略、产业改革发展总体规划等来决定国有资本收益再分配的用途，并接受全国人大的审议和监督。
二、国有资本收益的监管
（一）完善国有资本收益监管体系的目标
目前，我国国有资本收益的完整性和有效性遭到破坏、大量的国有资本收益转移或流失，造成以上情况的根本原因是国有资本收益监管不到位，国有资本收益监管制度不完善。国资委作为国有资本的出资者代表，应通过国有资本营运机构抓好收益监督管理这一环节，否则投资主体到位、行使出资者职能只能是一句空话。因此，建立和完善国有资本收益监管评价体系是形成有效的国有资产管理运行机制的重要组成部分，它能够起到更好地发挥国有资本在我国经济市场中的巨大作用[6]。
建立和完善国有资本收益监管评价体系的目标就是正确地划分各级政府和部门的收益，对国有资产收益进行精确地预算与论证，合理地对国有资产收益进行分配，制订长远而全面的偿债计划。充分发挥我国国有资本收益的作用，防止国有资本流失，保障国有资本的保值、增值，维护社会稳定，切实发挥国有资本收益的社会稳定调节器功能，保证经济平衡持续发展。
（二）国有资本收益监管的原则
1.要正确划分国有资本收益监管的主要环节和次要环节。我国国有资本收益监管的内容十分丰富，分布范围广泛，数量众多，主要包括应交利润，国有股股利、股息，国有产权转让收入，企业清算收入和其他国有资本收益，同时处在不同领域的国有资本管理目标也不同。对于政府功能领域的国有资本收益的监管，其社会目标是第一位的;而对于处于竞争性领域的国有资产，保障国有资本安全、提高国有资本运营效率、实现国有资本保值增值的目标则成了最重要的目标[7]。对国有资产收益进行精确地预算与论证，合理地对国有资产收益进行分配，提高国有资本的质量，确保国有资本的保值、增值问题，才能保证国家的财政稳定，保证社会经济的平稳持续发展。因此，必须正确划分国有资本监管内容的主要环节和次要环节。
2.要区分不同类型的国有资本收益。目前，根据国资委确定的国有企业分类方式，即根据国有企业不同的功能为分类依据，将我国的国有企业分为公益类、功能类企业与一般竞争性企业三种类型，其产生的国有资本收益也大致分为这三种[8]。其中，公益类国有企业的收益较大，但是上缴到国家的部分却很少，对于这类国有资本收益应该把部分增量投入到该类国企的自身发展中去，扩大该企业产品和服务的范围，提高产品和服务质量;功能类国有企业的国有资本收益上缴到国家的部分比公共服务类的大一些，该类国企在国资收益上缴方面以每年具体收益为准，但对于收益是上缴还是投入企业经营的问题，应该具体问题具体分析，在满足企业经营发展的前提下，根据国家需要来上缴企业收益;一般竞争类企业的国有企业的国有资本收益较大，其上缴国家的部分也比较大，该类国企的功能就是为了国有资本的保值增值，对于国有股的国资收益上缴比例比较大。因此，这三种不同国有资产所形成的不同类型的国有资本收益监管也要针对其本身的特点来设计，设置不同的监管主体和不同的监管评价体系。
3.监管评价体系的操作性要强。建立国有资本收益监管评价体系必须充分考虑国有资产管理的需要，坚持从我国国情出发，让已存在的财务和统计资料充分发挥作用，使各项指标清晰、明确。或者经过各方面的努力，可以在近年内直接或间接计算出来的监管指标，要确保监管评价体系具有较强的可操作性，这样才能确保监管体系的意义，这样的监管指标体系才能更有效地对国有资本收益进行监管[9]。
4.以企业为主兼顾行业。国有资产收益监管的对象是每一个拥有国有资产的企业，通过对单个国有企业资本收益的监督才能实现中观和宏观层面上的监督效果。所以应在行业特征之下，针对具体的国有资产经营实体——国有企业设计监督指标体系，从而实现指标内容的可比性，既有利于企业内部的纵向对比，也有利于企业之间的横向对比。
（三）国有资本收益监管评价体系
国有资本收益监管评价体系应按照公益类、功能类和竞争类分别制定，其评价内容要能够反映和监督企业收益情况、企业的财务状况等。
1.竞争类国有资本收益监管评价体系。竞争类国有企业是指那些由国家出资建造的，不用考虑进入与退出障碍、同一产业内部不会存在众多企业，企业产品基本上具有相似性和可辨性，并且以利润最大化为经营目标的国有企业。竞争类国有企业的国有资本收益的监管主要通过竞争政策和反垄断法的宏观协调来监管的。竞争类国有资本收益监管的评价主要从两个方面进行，一是企业的财务状况，二是企业收益来源的合法情况。竞争类企业的财务目标就是实现企业利润最大化的同时保证所有者权益的最大化，追求的是在市场竞争中能否盈利。因此，国有资本的保值增值是监督的重点内容[10]。
2.公益类国有资本收益监管评价体系。公益类国有企业包括城市公用事业和国防等行业，主要负责提供国民经济和社会发展所必需的基础设施和公共产品。公益类国有企业的国有资本收益的监管主要通过政府对行业的控制来监管的。公益类国有资本收益的监管应设立一个体制独立、责任主体明确、运行专业的综合公共服务事业管理机构，可考虑先在各地方政府内部相关部门下设立明确的管理部门。在时机成熟时，建立一系列与各级政府平行且独立于各部门的系统公共服务监管机构。其收益监管机构要独立，要求监管机构独立于被监管者，并与其他政府行政职能部门划清职责界限以及经费独立。 3.功能类国有资本收益监管评价体系。功能类国有企业主要是政府为实现特定的战略目标而设立，为引领和保持经济社会协调发展而采取的干预市场行为。功能类国有企业的国有资本收益的监管主要通过产业政策的帮扶和引领来监管的，产业政策是政府为实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，需要设立严格的政策规定收益分配的内容来对国有资本收益进行严格的监管[11]。
结语
本文通过研究近几年来国有资本收益分配的情况，指出其在制度、政策上不够完善，上缴比例不够科学合理，并且针对以上存在的一些不足，提出了要合理设定国有资本收益地上缴比例，可以根据混合模式来制定;对于国有资本收益的分配比例要根据公益类、功能类、竞争类三种国有企业的不同情况确定。同时，本文提出了我国要实现的国有资本收益监管体制：公益类国有企业的国有资本收益的监管主要通过政府对行业的控制来监管的;功能类国有企业的国有资本收益的监管主要通过产业政策的帮扶和引领来监管的;竞争类国有企业的国有资本收益的监管主要通过竞争政策和反垄断法的宏观协调来监管的。国有资本收益是我国财政重要来源，合理确定国有资本收益分配比例，建立健全国有资本收益监管体系对保障国有资本安全，提高国有资本运营效率，实现国有资本保值增值目标具有重大而深远的意义。
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[责任编辑 陈丹丹]
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