我国构建信用监管体系的对策研究
来源:用户上传
作者:
摘要：随着“放管服”改革的深入推进，我国正在探索构建信用监管体系，推动政府职能转变，加强事中事后监管，并取得了明显成效。制定出台了一系列信用制度文件，建设运行了全国信用信息共享平台，建立信用联合奖惩机制，推动信用信息公示等。但也存在主体覆盖不全、信用量化不够、法律依据不足、权益保护机制不健全等问题。因此，应构建以公共信用评价为核心的信用监管体系，用数据说话、数据管理、数据决策，不断提高政府服务水平和监管效率，为实现我国社会治理体系和治理能力现代化提供信用支撑。
关键词：信用;监管体系;公共信用评价
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2019）08-0023-03
Abstract： With the deepening of the reform of "delegate powers，improve regulation and optimize service"， China is exploring the construction of credit supervision system， promoting the transformation of government functions， strengthening the supervisionin process and afterwards， and has achieved remarkable results. A series of credit system documents have been formulated， a national credit information sharing platform has been built and operated， a credit joint reward and punishment mechanism has been established， and credit information publicity has been promoted. But there are also some problems， such as insufficient coverage of the main body， insufficient credit quantification， insufficient legal basis， and imperfect protection mechanism of rights and interests. Therefore， we should build a credit supervision system with public credit evaluation as the core， use data to speak， manage and make decisions， constantly improve the level of government services and supervision efficiency， and provide credit support for the modernization of social governance system and governance capacity in China.
Key words： credit; regulatory system; public credit evaluation
自國家全面推进“放管服”改革以来，对“管”提出了更高的要求。构建信用监管体系，是加强事中事后监管，提高监管精准性、有效性的重要手段和方式。但是，如何构建信用监管体系，对于我国乃至世界各国来讲都是一个全新的课题，无经验可鉴，无例可循。
一、目前现状和存在的主要问题
目前，在构建信用监管体系上，国家层面主要有四方面进展：一是制定出台了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规〔2017〕1798号），对构建守信联合激励和失信联合惩戒机制，规范红黑名单认定提出了总体要求;二是建设运行了全国信用信息共享交换平台和统一社会信用代码制度建设，为信用联合奖惩奠定了基础;三是创新建立备忘录联合奖惩合作机制，打破了联合奖惩的地区和部门界限;四是推动行政许可和行政处罚信息公示，加强信用信息公开、共享。虽然有一定进展，但是信用监管手段应用的依据不足、范围窄，主动性、可操作性、便利性、针对性和有效性不足，离“构建信用监管体系”的国家要求还有较大差距。
（一）主体覆盖不全，难以监管到位
国家信用监管体系构建主要是抓信用的两头：守信者和严重失信者，对于信用状况处于中间的庞大群体采取的监管思路是公示，公示即监管。但是在互联网信息化时代，技术革新速度越来越快，新事物新问题层出不穷，依靠公示这种被动和低效的监管手段，难以及时掌握每一个主体的信用变动情况，提高政府科学决策和风险预判能力。
（二）信用量化不够，难以操作
目前，国家通过统一社会信用代码，将政府部门在履行职能过程中掌握的守信和失信记录归集到同一主体名下，形成了信用档案。但由于信用记录没有量化，在实际操作过程中可操作性、针对性不够，难以有效应用。比如，不同性质的失信记录，失信程度如何界定，相对应的奖惩措施有哪些;不同性质的失信记录之间的失信程度如何转化;同一主体既有失信记录又有守信记录，是奖是惩等等。
（三）法律依据不足，难以应用
信用监管体系的构建是对过去以审批为主的监管体系的一次制度上的变革，涉及每一个主体的切身利益，涉及面广，内容复杂、任务重。在依法治国的大背景下，信用信息的归集、共享、深度加工和使用，信用联合奖惩，信用主体权益保护等内容都必须要有充足的法律依据。但目前，国家尚未出台专门的信用法律法规，地方上仅有上海、浙江、湖北、河北等少数省市出台了地方性信用法规，严重影响到了信用监管体系构建的步伐。 （四）权益保护机制不健全，难以救济
信用主体权益保护机制是构建信用监管体系的最后一环，至关重要。但目前，我国尚未建立起一套从上到下的信用主体权益保护机制。各地各有关部门对于信用信息采集的范围，信息出现错误、异议，以及信用修复等问题如何处理，没有一个统一的操作规范。一旦发生“误伤”，信用主体将有可能受到严重伤害而难以救济。
二、构建以公共信用评价为核心的信用监管体系的必要性
通过建立公共信用评价模型，将信用记录量化，不仅可以有效解决信用监管体系构建过程中存在的上述问题，也有利于提高政府执政水平，打造数字政府、现代化政府。
（一）有利于提高政府监管效率
与现有监管体系相比，信用监管体系应是贯穿事前、事中、事后三个阶段的新型监管体系，即事前信用风险防范、事中信用分级分类监管、事后信用联合奖惩。通过对市场主体公共信用状况进行综合评价和实时动态监管，有利于主动发现不同区域、行业违法失信行为发生的共性和个性，有利于政府监管有的放矢，形成监管联动，实现政府有限监管资源的合理分配，有利于有效避免政府监管被“俘虏”以及“劣币驱逐良币”的现象发生，实现社会良性发展。
（二）有利于提升政府服务水平
政府提供公共服务的能力和资源是有限的。根据不同信用等级提供相应的服务，有利于集中更多的资源为信用等级状况好的主体，在注册登记、市场准入、项目投资、税收征缴、法律服务、知识产权等方面提供容缺受理、办事绿色通道、不见面办理等更加优质的服务，助推企业做大做强，有利于帮助市场主体识别信用等级高的优质群体，降低市场交易风险和交易成本，提升整个经济运行的效率。
（三）有利于提高政府决策的科学性
政府决策具有“牵一发而动全身”“差之毫厘、失之千里”的重要性，对经济发展和社会稳定有着极其重要的影响。通过公共信用评价，对违法失信行为的聚类分析，有利于科学预测和应对各种突发事件，保护人民生命财产安全，维护当地的社会稳定，有利于科学合理地制定经济发展政策或规划，让优质企业走得进来、留得下来并发展壮大，逐渐形成诚实守信的营商环境。
三、政府公共信用评价与市场信用评价的比较
要构建以公共信用评价为核心的信用监管体系，必须要清晰把握政府公共信用评价的概念，厘清与市场信用评价之间的界线，避免出现政府既当裁判员又当运动员，特别是挤占市场信用评价生存空间，影响社会信用服务市场的发展。
（一）政府公共信用评价的含义
按照实施信用评价的主体，可以分为政府公共信用评价和市场信用评价。政府公共信用评价应该是国家行政机关或其他行政主体按照“客观、公正、公平、公开”原则，基于政府自身掌握的公共信用信息数据，对被管理对象的遵纪守法、履约践诺等行为作出的综合评价。该评价结果主要是满足政府自身管理需要，也可作为第三方信用服务机构实施市场信用评价的基础信用信息。而市场信用评价是指第三方信用服务机构运用一套规范的方法及行业经验，对被评估对象的债务履约能力及其可信任程度进行综合评价，并以一定的符号表示其信用等级的市场活动。
（二）两者的比较
1.目的不同。政府实施公共信用评价的主要目的是满足政府管理需要。通过公共信用评价，对市场主体实施信用分级分类监管和服务。对守信优良的市场主体，在行政管理事项中给予减少监管频次、绿色通道等激励措施。反之，对市场主体实施加强监管、从严审核等惩戒措施。市场信用评价的目的主要是在于解决市场交易过程中的信息不对称问题，降低由此而产生的交易风险和交易成本。这是两者最本质的区别。
2.评价的侧重点不同。政府实施信用评价的侧重点或主要考量因素是市场主体的遵纪守法情况，而不是未来的履约能力。不能将个人的年龄、性别、学历、职业、资产规模或者企业的经营规模、纳税额等信息纳入信用评价的考量因素。而市场信用评价则不然。一切能反映被评价对象履约能力的信息都会被纳入信用评价的考量因素，进行关联分析，并根据履约能力的高低以分值或字母符号的形式分成不同等级。
3.评价的客观性不同。政府实施的公共信用评价必须是基于公共信用信息数据作出的客观评价，有过往已发生的事实依据，不能带有主观色彩。市场信用评价除了依据客观数据作出的客观评判外，还包括行业经验带来的具有主观的、可预见性的评判。
4.数据来源不同。政府实施信用评价的数据主要来源于政府部门及经依法授权或者受委托承担行政管理职能的组织在履行职责过程中生成的数据记录，即公共信用信息数据。除特殊情况外，第三方信用服务机构等社会中介机构、行业协会和其他组织收集的反映某一主体信用状况的记录则不在数据采集范围内。而市场信用评价的数据，除法律禁止采集的和失效的數据外，都是可以采集的。
四、对策建议
（一）建设全国一体化的信用信息共享平台
全国一体化的信用信息共享平台是构建以公共信用评价为核心的信用监管体系的重要物理基础。通过实现四个统一，以逻辑集中、物理分散的方式，打造横向到边、纵向到底、上下一体、左右互通的全国一体化的信用信息共享平台。一是实现门户网站统一。从网站颜色字体、功能模块设置等形成全国统一的风格;二是实现数据库统一。主要是数据库类型、基础表结构（统一的命名规则、数据类型和长度）、校验方式的统一;三是实现主要功能和业务体系统一。设计开发公共信用评价、信用监管应用成效统计分析、日志监测、信用修复等主要功能模块，建立科学合理的业务流程体系;四是平台管理制度统一，加强数据安全制度、账号权限制度等相关制度建设，确保管理标准的一致性。
（二）探索建立覆盖全国的公共信用评价体系
立足政府管理和社会治理需要，按照公共性原则，设计评价指标和评价方法，以统一社会信用代码为索引，构建一个覆盖所有自然人、法人和其他社会组织的公共信用评价体系，对每一个主体的公共信用状况进行综合评价，并对评价结果进行等级划分，根据公共信用评价结果等级，对其实施分级分类和动态性监管。 （三）加大公共信用信息归集
公共信用信息是信用监管体系构建的基础。按照需求和应用为导向，从公共信用评价的实际需求，制定出台全国统一的公共信用信息目录，归集能仅映每一个主体公共信用状况的公共信用信息。归集的公共信用信息应满足四个条件：一是公共性，基于政府管理和社会治理而产生的信用信息;二是准确性，用于评价的信用信息是经过提供单位认定且无异议的信息;三是可得性，被采集的信息应主要是数值型的，且能通过信息化设施自动提供的;四是可持续性，被采集的信息应是提供单位在履行法定职责而产生的信息，能够持续产生并被采集。
（四）加快出台国家层面的信用法律法规
围绕社会信用与道德的关系、公共信用信息边界、信用信息归集共享的路径、信用信息使用管理的责任与权限，红黑名单制度，信用联合奖惩与现行法律法规奖励和惩罚的关系，信用主体权益的保护机制等重点问题，加快制定出台国家层面的信用法律法规，为各地各有关部门开展社會信用体系建设，特别是运用公共信用评价结果开展信用监管提供坚实的法制保障。
（五）探索构建围绕公共信用评价的监管体制
在政府权力清单和责任清单的基础上，建立公共信用评价结果等级与法授监管手段和奖惩措施的关联机制，将公共信用评价结果嵌入到部门业务系统和各地政务大厅中，为政府行政管理和社会治理提供重要参考和依据。根据不同信用等级，实施相应的监管措施。对诚实守信者，实施降低检查频次、给予办事“绿色通道”等激励措施，对严重失信者，实施列为重点审查对象、限制参加政府采购、招标投标、国有土地招拍挂等公共资源交易活动等惩戒措施。
（六）开展信用监管体系构建专项试点
考虑到信用监管体系是我国监管体制改革的一次积极探索，影响重大，出于谨慎原则，建议选择一省或一地级市开展信用监管体系建设试点，重点探索公共信用评价体系、公共信用评价结果与监管措施关联机制、信用主体权益保护机制、组织保障、制度建设等内容。通过试点，为加强全国信用监管体系的顶层制度设计提供实践经验。
参考文献：
[1] 王 芳.我国政府监管的问题与对策研究—以“三鹿奶粉事件”为例[D].西安：西安理工大学，2010.
[2] 于 立.产业组织评论[M].大连：东北财经大学出版社，2007：155.
[3] 赖先进.政府监管体系和能力现代化建设的若干思考[J].中共福建省委党校学报，2016（6）：78-82.
[4] 王 岭.中国政府监管体系创新与监管能力现代化——“第五届政府管制论坛”观点综述[J].经济与管理研究，2016，37（11）：111-115.
[5] 笪素林，钱 钢.中国政府监管机制的现状与理论构建[J].现代经济探讨，2006（10）：51-53.
[责任编辑：金永红]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-15010126.htm
