我国仲裁员惩戒制度初探

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　　【摘要】仲裁员惩戒制度对解决民商事纠纷意义重大，能缓解我国司法诉讼活动的压力。国际仲裁员惩戒制度发展已相对成熟，而我国仲裁员惩戒制度还未建立。本文对仲裁员惩戒制度的概念、必要性进行分析，借鉴域外相关惩戒制度，结合我国惩戒制度实际，为我国仲裁员惩戒制度的建立提出了建议。
　　【关键词】仲裁员  惩戒制度  仲裁信誉
　　自1994年《仲裁法》颁布以来，在经济纠纷处理和促进市场经济发展方面发挥了极其重要的作用。但对仲裁主体监督与惩戒环节的缺失极易造成仲裁事业的失范。2018年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，它指出要加强行业自律，及时处理仲裁员违规违纪行为;加强仲裁行业信用体系建设，建立仲裁信用记录及惩戒纪律制度。仲裁员惩戒制度的完善必将对仲裁行业不良行为予以规制，成为推进仲裁制度改革的有力保障。
　　一、仲裁员惩戒制度的概念
　　仲裁的性质是探索仲裁员惩戒的基础。通说认为仲裁具有强烈的民间性，即便仲裁已成为法定的法律纠纷解决方式，并呈现若干司法特征，其民间性毋庸置疑。仲裁员惩戒制度也应建基于此。
　　界定其概念和内涵是探讨仲裁员惩戒的核心。传统理论对“惩戒”的理解，源于“惩戒”的语法释义，“惩戒”是为何意呢？“惩”有处罚之意，“戒”有警戒之意。该词在《辞海》中为惩治错误，警戒未来。在此，可将“惩戒”概括为惩罚行为者使自己和其他人害怕再犯这种错误的机制。
　　仅依字面意思显然无法涵盖仲裁员惩戒制度的深层概念，学界对于仲裁员惩戒制度亦尚无定论，为界定仲裁员惩戒制度的基本概念，可从惩戒主体、惩戒原因、惩戒程序等分析。惩戒主体是由国家或法律授权且其组成人员具有专业性的机关;惩戒原因是限制仲裁员不法行为的主要事实和依据，是对其行为设置的禁区;惩戒程序是公正的保证，对仲裁员违法违纪行为的处罚必须严格按照法律规定进行。
　　总之，仲裁员惩戒意味着有权的惩戒机关依照法律法规、行业规范及内部规章对有违法不当仲裁行为的仲裁员实施的与其行为性质、情节和后果相符的处罚制度。
　　二、仲裁员惩戒制度的必要性
　　仲裁员惩戒机制是仲裁业发展的基石。通过惩戒制度，可以有效降低仲裁中所面临的法律与经济成本，减少民商事纠纷解决中的外部风险。在惩戒之下，仲裁员仲裁活动受到有力制约。同时，也有助于降低社会主体在经济交往中仲裁寻租的意识，引导全体社会成员依法依约行事，在全社会形成良好的诚信意识。
　　其次，仲裁员惩戒机制是高效仲裁的重要保障。仲裁活动若没有制度与规范的约束，很容易走向歧途。通过建立仲裁员惩戒制度，可以把仲裁事业置于国家与社会的监督之下，激发仲裁主体提供优质服务的热情，将良好的公信力和专业的实力融汇到市场中去，形成可持续的仲裁机制。
　　此外，仲裁员惩戒机制也将进一步塑造中国仲裁的国际品牌。受制于各主权国家的政治壁垒以及法律制度、文化传统的诸多差异，法院在受理跨国民商事纠纷解决方面面临各种障碍;而仲裁机构因其民间、专业和国际的特点受到国际民商事主体的欢迎。随着我国仲裁事业深耕国际市场，不仅需要我国仲裁员严谨自律，更需要完善的制度资源来防止不当仲裁行为的发生。
　　孟德斯鸠说过：“每个有权势的人都不会是非不分地使用权力，这是多年来不变的规则”，行使裁判职能的仲裁主体也不例外。只有进一步加强仲裁制度约束，才能更合理的处理仲裁惩戒失据造成的混亂，维护仲裁信誉。但迄今为止，我国还没有对仲裁员惩戒制定专门的仲裁员惩戒法律，因而对惩戒主体、惩戒对象、惩戒事由、惩戒手段等作系统化构建，有利于中国仲裁的健康发展。
　　三、我国仲裁员惩戒制度的现状
　　经过多年发展，中国仲裁业已对仲裁员惩戒制度进行了初步探索，但无论从法律规范还是惩戒主体与程序看，都缺乏系统的制度架构。
　　（一）既有的规范性文件
　　（1）法律法规。我国在仲裁员惩戒方面，尚无专门规定，只零散规定于以下三处：首先，仲裁法第38条规定了仲裁员的不良行为及后果。其次，仲裁法第58条还涉及撤销或不执行仲裁裁决。此外，刑法第399条和刑法第六修正案第20条也涉及仲裁员法律责任。
　　（2）国务院规范性文件。2002年，国务院法制办发布《关于进一步加强仲裁员和仲裁员管理的通知》，第5条强调对违反法律和纪律的仲裁员的“禁止”。违反法律和纪律的仲裁员必须承担双重后果，不仅要面对仲裁委的处罚即除名，还要承担“终身禁令”的业内处罚。
　　（3）行业内行为规范。仲裁委制定了行业规范来规制仲裁员行为，侧重于以下三类：《仲裁员管理办法》《仲裁员守则》《仲裁员行为规范》。如北京仲裁委于2001年修订并批准的《仲裁员聘用管理办法》第7至第9条列出了仲裁员被解聘的情况。2006年修订并通过的《仲裁员守则》则对仲裁前仲裁员的选定、仲裁中仲裁员的义务以及仲裁案件的审结做了规定，若仲裁员不认真遵守，将不予续聘甚至解聘。如武汉仲裁委制定的《仲裁员守则》第3条至第10条，内容涉及案件审理、与当事人接触、作出裁决，对行为的认定更为细致。
　　（二）惩戒主体及事由
　　在我国，当仲裁员出现违法违纪等不良行为时，根据行为性质的不同，由司法机关启动法律程序或由仲裁委根据内部行业规则进行惩戒。
　　（1）司法机关。根据仲裁法第34（4）和第58（6）条，如果仲裁员具有上述条款中列出的行为，即它侵害了当事人的正当权益，引发了不良后果，则应担负起其法律责任，接受司法机关的惩处。
　　（2）仲裁委员会。审查《仲裁员管理办法》、《仲裁员守则》和《仲裁员行为规范》，大致分为两个方面：基本义务与培训检查。仲裁员应履行撤销义务、保密义务和确保裁决效率、裁决过程和结果以及日常事务的准确性等。而年度培训同等重要，但大多数仲裁委未规定或只是简要地规定仲裁员应参加培训和年度评估，只有少数仲裁机构执行的更为详细，把仲裁员培训和全年考核的成绩作为是否能审判案件，接受奖励或惩罚，或能否续聘的依据。如他们违反这些条件会受到处罚。 　　（三）惩戒措施
　　当仲裁员触犯相关法律或行业规范时，要遭受的惩戒措施是承担相应责任，第一是对其行为担负起法律责任，包括民事、刑事两种，第二是承担行业责任，处罚措施限于不续约、解聘、除名等。
　　（四）惩戒程序
　　（1）投诉。通过网络搜索及调查显示，当事人在遭受仲裁员违法违规行为时，存在在网上发帖、求助的方式寻求帮助。说明当发现违法违纪行为时，公众对于投诉渠道的选择是模糊的，目前我国受理仲裁案件的机关和程序有待规范。
　　（2）调查。“没有调查就没有发言权”。仲裁主体违法裁判的事实认定是惩戒制度得以建立的前提，也是保障仲裁主体正当权利的必要措施。但我国对于仲裁主体的调查机制仍没有相应的规范性和约束性，各行其是的局面极易导致调查结果的失真。
　　（3）决定。一般来看，处罚决定是仲裁委员会依据内部规则审核商议的结果，但其决定有时是不合理甚至错误的，因而是否还需建立监督机制及若对处罚决定存疑如何救济还需加以考量。
　　（五）存在的问题
　　总之，目前我国仲裁员惩戒制度虽有了初步探索，但仍未建立起系统化、规范化的制度体系。
　　（1）从规范性文件来看，缺少专门的仲裁员惩戒法规。其次，仲裁法第38条仅强调仲裁员未经授权擅自拜访当事人或收受当事人礼物、参加当事人请客，以及更为严重的行为如在仲裁中有行贿受贿、枉法裁判等。但在实际生活中，还应对其他行径负责。
　　（2）从惩戒主体来看，大部分惩戒措施由仲裁委员会进行。一方面，由于对仲裁员民事责任认定以及刑事责任中枉法仲裁还存在争议，仲裁员承担法律责任受司法机关惩处的案例有限。另一方面，仲裁委员会作为纠纷解决机构应妥善解决纠纷，化解矛盾，维护仲裁行业的稳定。若在惩戒上投入太多精力，不仅有碍仲裁成长而且极易造成滥用职权。
　　（3）从惩戒措施来看，仲裁委员会的主要惩罚措施限于三种：不予续聘、解聘、除名。而仲裁员违法违纪行为是与日俱增的，惩戒措施应随案情变化及情节轻重调整，使惩戒方式更具针对性。
　　（4）从惩戒程序来看，从不法行为的投诉到惩戒决定的作出欠缺一套完整流程，虽有些仲裁委意识到该问题，也做出些许努力，但还处于探索阶段。
　　四、国内外律师惩戒制度对仲裁惩戒制度的参考
　　中国在法官、检察官与律师的立法与实践方面已建立了较完善的处分机制。但由于法官与检察官属公职人员，其惩戒与律师、仲裁员具有不同属性。而律师行业与仲裁性质一样，具有鲜明的民间色彩，都是为市场经济服务的。研究国内外律师的惩戒机制，对于建立我国仲裁员惩戒体系极具参考价值。
　　（一）我国律师惩戒制度
　　目前，该制度在国内的处分形式和权限仍由司法行政部门管辖辅以协会合作。从处分措施来看，没收违法所得、警告、撤销证书、罚款和暂停执业是主要方法。律师行业协会的处罚种类，包括取消会员资格或中止其作为行业会员的权利一个月到一年、公开谴责、通报批评、警告以及训诫。从惩戒程序来看，由于有两个惩戒权力主体存在，在惩戒程序上易造成两种不同程序的分立，即既各自适用又同时存在。也就是说，司法行政处罚与律师协会处罚，既相互联系又相互区别。
　　（二）国外律师惩戒制度
　　高度的行业自治是日本律师行业的鲜明特征，其不受任何政府机构的监督和管理。但它有自己的法定自治组织即全国律师联合会和地方律师协会。地方律师协会还成立了纪律委员会，地方律师协会和全国律师联合会又成立了惩戒委员会。机制运行如下：纪律委员会对违法行为进行调查，然后另一委员会审查并作出决议，最后，律师协会根据审查意见采取适当处罚。此时，如果法律执业者不相信处罚结果，可要求日本律师协会根据《行政不服审查法》进行审查。如果仍不认同日本律师协会的意见，可提起撤销之诉诉诸于东京高等裁判所。
　　在美国，法院和律师协会一并对律师实施惩罚，二者相互配合、通力合作，同时也互相制约。其中，对不法行为的调查由该国各州律师协会进行，法院不能单独处罚。而在惩戒违纪律师之前，有向州最高法院提出处罚意见的环节，该环节由专业律师组成的听证团队实施，之后法院将采取准司法程序，也就是说必须经法院的同意并签署才能最终通过。此外，美国法院的法官普遍具有律师执业经历，美国律师惩戒的全过程体现了权力制衡理念。
　　综上，国外律师惩戒制度侧重于律师协会行业内部自律进行规范或者与法院分工合作;而中国的纪律处分以司法行政部门为主力，辅之以协会合作。基于仲裁的民间性质，结合我国律师惩戒制度缺陷与国外先进经验，从私法自治出发，在统一的法律规范下，宜以全国性与地方性仲裁行业组織为主要力量，在司法行政机关的指导下完善仲裁惩戒制度。
　　五、完善仲裁员惩戒制度的具体建议
　　建立我国仲裁员惩戒制度是符合当前法治环境和发展方向的正确选择。我们不能仅依赖国外相关惩戒措施，而应保持坚定的目标和信心，结合不足之处，以业内惩戒为主，发展符合我国社会主义法治进程的惩戒制度。具体如下：
　　（一）制定专门的仲裁员法
　　完善仲裁员惩戒制度有关法律法规，明确仲裁员惩戒具体情形、法律责任和调查机制，对仲裁惩戒制度提供明确法律依据，达到良好社会效果。在该制度中，可颁布《仲裁员法》，以发挥仲裁员作用，完善仲裁体制。其次，对于现有法律法规存在的法律漏洞，可适当增大惩戒所应包括的行为范围，加强对仲裁员违法不当裁决行为的监督力度。此外，对于仲裁员权利义务分配不明之处，要制定明确标准。仲裁员惩戒制度应该是一部专门的仲裁法律不可或缺的组成部分，明确的法律规范是仲裁惩戒制度体系化规范化的必要保障。
　　（二）明确仲裁员惩戒主体
　　（1）中国仲裁协会。在我国，仲裁协会是全国仲裁行业的自律性组织，亦可作为行业内仲裁员惩戒制度的惩戒主体，各仲裁委员会团体和仲裁员是协会成员，仲裁协会依法对仲裁行业实施管理。因此，加快推进仲裁协会的成立，制定仲裁协会章程，仲裁行业规范和仲裁惩戒规则，既是妥善管理仲裁行业的依据，也是规范仲裁员行为的保障。 　　（2）惩戒委员会。为协助协会工作，可以下设专门的惩戒委员会，对其性质，职能，人员组成，惩戒事由等进行规定。我国目前没有成立专门的仲裁惩戒委员会，反观我国律师行业，为切实加强律师执业管理和惩戒，相继成立了惩戒委员会，调查违法行为，督察和引导地方律师协会工作。
　　（3）其他职能部门。在惩戒委员会内部针对不同环节可设置相应职能部门。如投诉部、调查部、审理部、执行部等，这些部门里应存在一定比例的仲裁工作人员以及一定数量的外部人士如社会公众，可以优化权力分配，避免惩戒结果不公，惩处各种违反法律和相关规定的行为。
　　（三）规定相应的惩戒措施
　　目前，除少数未规定处罚的仲裁委员会外，仲裁委主要处罚措施表现为以下三种：不予续聘、解聘、除名，事实上，可以在仲裁惩戒规则中，针对不当行为严重程度，采取其他不同处罚措施。
　　对于更严重的不当行为，如重大过失、违反回避、公正裁判和仲裁过程中的保密义务，可采取惩戒，例如不予续聘、解聘、除名等。
　　对于轻微不当的行为，可实施程度较轻的惩戒如：诫勉谈话、口头或书面告诫、书面批评、内部批评、仲裁庭更换、仲裁参与中止等。虽然这些处罚措施相对较轻，但将会被一一记录，在年度考核或续聘时，累计次数过多则会被解聘。
　　但是，结合违规情况多而复杂，可结合实际采取取消任用、不续聘、解聘、除名甚至可以减少酬劳的举措，通过此种方式既弥补了受害人损失，又维护了其利益。同时，无论如何惩处，应记载并公之于众，为选择和任用仲裁员提供借鉴，当然社会评价机制也可监督和约束仲裁员行为。
　　（四）形成系统的惩戒程序
　　仲裁员惩戒程序应实现多方参与，在科学安排每个环节基础上，保证惩戒程序公开透明，加强社会参与和监督力度。相对完整的程序包括投诉、调查和决定等。
　　（1）投诉。建立投诉和反馈制度，对案件的受理、受理部门、调查与核实、反馈期间、申诉处理等详细规定。收到投诉后，应先判断其行径是否违背既定准则，若违反应给与惩处并及时通知当事人。作出合理判断后为确保整个机制的严谨流畅，可对当事人进行调查，并及时记录和公布，以鼓励仲裁员提高专业水平。同时，投诉机制顺利运行还需注意，仲裁中可能发生向仲裁机构投诉的问题，此时仲裁机构应妥善核查和回复，如果当事人未按照要求赔偿损害，当事人应赔偿。
　　（2）调查。在成立的惩戒委员会中选取两名或两名以上成员组成调查组，履行调查职能，调查时应出示合法证件。根据案件性质不同可采取不同调查方式。对于一些复杂的案件可邀请专业人士参与联合调查。
　　（3）决定。惩戒委员会应及时召开会议，以便作出决议并向正在处理的仲裁员发送书面决议。惩戒委员决定撤销案件而不予惩处的决议，由仲裁协会日常工作机构人员送达给投诉人。若达成和解或者投诉人撤诉，但应对违法行为惩处的可继续进行处罚，必要时开展调查，生效裁决由仲裁机构来管理。
　　（五）建立事后的惩戒救济
　　对于惩戒的救济主要涉及惩戒的复查。惩戒决定作出后，被惩处的仲裁员若对惩戒决定不服，可启动复查程序对存疑或错误决定进行复查。
　　（1）复查委员会。复查委员会组成人员应来自于各行各业。包括仲裁工作人员但不能局限于业内成员，还可囊括一些其他领域的人才如知名学者，高校教授。不能忽视委员会成员职能，包括受理复查申请，对于满足受理条件的申请及时展开调查等，最后应做出公正合理的决定。
　　（2）启动复查程序。被惩戒成员收到惩罚决定后，若存在异议应在一定时间内向复查委员会申请复查，其后，由复查委员会在必要期限内及时处理，经复查委员会全体会议讨论后，根据复查委员会多数全体会议意见作出最后裁决。
　　六、结语
　　现代仲裁的建立为我国市场经济法治化运作提供了重要的制度资源，中国仲裁制度虽历经数十载，但仲裁主体责任仍存缺陷。从国内外与仲裁类似的惩戒制度的考察，可发现仲裁员惩戒制度宜坚持民间定位，基于行业自律规范，并结合司法行政机关的规范性指导。为此，需制定专门的法律规范，为全国仲裁机构与仲裁员惩戒提供明确法律依据。同时发挥仲裁协会的作用，使惩罚权力主体、惩罚对象、惩戒原因、惩戒手段以及救济渠道形成系统化模式，把仲裁惩戒引向标准化轨道。仲裁员惩戒制度研究是一项长期复杂的工程，其完善远非一日之功，仍需从长远规划，仰多方共同努力。
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