论宅基地使用权及其上建筑物的强制执行

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　　摘 要：宅基地与其上建筑物的所有权分属不同主体，前者的所有权归集体，后者的所有权归建造者，在流转方式上遵循“房地一体”原则。宅基地使用权系用益物权，具有权利主体的特定性、内容的有限性、“一户一宅”、权利取得的福利性及无期限性等特征，故其流转受到法律的严格限制。在民事纠纷的执行领域，强制执行农村房屋及占用范围内的宅基地使用权时，应同时满足被执行人名下有两处以上房屋、买受人与被执行人同属本集体经济组织成员、买受人在本集体经济组织没有住房、征得本经济组织同意等条件。
　　关键词：宅基地使用权;农村房屋;强制执行
　　中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.066
　　 随着经济社会的进一步发展，对于亟需获得融资渠道、增加收入、改善生产生活方式的农民而言，集体土地的确权及流转无疑是一个必须直面的财产权益问题，而宅基地使用权及其上建筑物又是农村居民的一项重要财产。近年来，涉农村人口的诉讼纠纷日益增多，各地法院对于宅基地使用权及其上建筑物可否强制执行的问题可谓“三里不同风，十里不同俗”。本文试在我国农村土地改革的背景下讨论宅基地使用权及其上建筑物的强制执行。
　　我国物权法将所有权划分为国家所有权、集体所有权、私人所有权，宅基地在权属上归于集体所有权，其权利主体是集体经济组织，在制度构造上，与城市土地及上建筑物的所有权相分离一致，宅基地的所有权及其上建筑物的所有权亦归属于不同的法律主体，宅基地之上的建筑物归属于村民所有，但村民对于宅基地仅有使用权，并无所有权。因此，宅基地使用权通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的，是农村居民所享有的一项基本权利，能够保障农村居民享有基本的居住条件，具有较强烈的人权色彩。宅基地使用权在功能上保障居住权的特点决定了其有着不同于建设用地使用权及城市房屋之间关系的独特性，对农村房屋能否强制执行归根结底在于其占用范围内宅基地使用权的这些特性。
　　1 宅基地使用权的法律性质
　　1.1 宅基地使用权的概念及取得
　　宅基地使用权，是指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及其附属设施的权利。《物权法》并未对宅基地使用权的得丧变更作出过多规定，其取得、行使和转让规则主要适用的是《土地管理法》和其他国家有关法律。按照2019年新修订的《土地管理法》，宅基地使用权的取得需经以下程序：农村村民住宅用地由村民向本集体经济组织或村民委员会提出申请，村民会议讨论通过后报经乡镇政府审核批准。
　　1.2 宅基地使用权的特征
　　宅基使用权是我国一项独特的法律制度，具有权利主体的模糊性及身份的特定性、权利内容的有限性、“一户一宅”的特殊性、权利的福利性及无期限性特征。
　　1.2.1 权利主体的模糊性及身份的特定性
　　宅基地使用权的主体是特定的农村居民，且只能为本集体经济组织的成员。一方面，该权利的主体是一个集合体，即由全体村民共同组成的集体经济组织，不能够明确地区分组成人员的权利份额，对于财产权益日益重要的今天，相较于由众多村民组成的村集体而言，该权利在主体的区分上实在过于模糊。另一方面，该权利具有强烈的身份属性。宅基地使用权的权利享有和村民身份是不可分离的，该权利具有高度的人身依附性，如身份上脱离了本集体经济组织，也就不再享有相应的权利，即不得再继续保有宅基地的使用权。
　　1.2.2 权利内容的有限性
　　根据《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。由于宅基地归农民集体所有，宅基地使用权人仅享有占有和使用的权利，原则上不得将宅基地使用权出卖或者转让，只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施以供居住和使用。
　　1.2.3 “一户一宅”原则
　　我国幅员辽阔，风俗各异，各地对于“户”的理解并不统一，现行较为妥当的标准为公安机关的户籍登记，即以家庭为单位，同在一个户籍簿的成员是一户，已经成年或婚嫁但未独立成户的，仍然视为一户。村民转让、出租宅基地或建筑物后，不得再申請。在全国开展的农村土地确权过程中，考虑到农民宅基地历史延续时间较长，情况相对比较复杂，应允许例外情形的存在：例如，对已拥有一处宅基地的本集体成员，或已非本集体成员的人员，因继承建筑物占用农村宅基地的，可按规定确权登记发证。又如，原在农村合法取得的宅基地及建筑物，建筑物产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记。但上述两种情形均需在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本集体成员”。
　　1.2.4 权利取得的福利性
　　农村居民取得宅基地使用权基本是无偿的，或者只交纳了很少的费用。宅基地使用权的福利性，既是对广大农村居民居住权的基本保障，也是维护农村地区稳定的客观要求。
　　1.2.5 权利的无期限性
　　与不同用途的建设用地使用权设有不同期限相异，宅基地使用权是没有期限限制的，只要具有本集体经济组织的身份，自获得使用权之日起直至死亡之日，不发生因法律期限届满而消灭的问题。
　　2 强制执行宅基地使用权及其附属建筑的现实障碍
　　2.1 权属状态难以确认
　　2013年1月31日下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2018年3月，我国正式启动农村房屋不动产登记发证试点工作。农村房屋不动产登记工作是一项极为复杂且繁冗的工作，从目前的司法实践来看，农村房屋的权属状态还是比较混乱的，从笔者的司法实践经验来看，即使在江苏较为发达的地区，能够在不动产登记中心直接查询到的农村房屋数量也是不多的，大部分农村房屋的权属状态只能至被执行人所在的村集体进行现场调查使用情况，至县级政府国土资源管理部门查询宅基地使用权权属登记，实地张贴查封材料，无法采取类似于商品房的档案查封措施， 公示效果较差，给执行工作带来一定困难。 　　2.2 “一户一宅”原则的限制
　　被执行人的宅基地使用权及其上建筑被法院依法拍卖的情况下，按照“一户一宅”原则，竞拍人原则上只能是本集体经济组织成员中符合分配宅基地条件但又尚未实际获得的“新户”，尽管在农村生活中，历史上广泛存在“一户多宅”、“多寡不均”的情况，如有些地方的宅基地系按照家中男丁的数量进行分配，但随着农村土地确权工作的完成，被执行人在理论上只有一处宅基地，一旦被法院依法拍卖后，将面临居无其所的处境，此举不仅妨碍腾空房屋后的拍卖，也可能会因此引发社会问题。
　　2.3 符合竞拍资格的主体范围有限
　　宅基地事关农民的居住基础和农村和谐稳定，其流转受到了法律的严格限制，国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定城市居民不得购买农民的住宅，不得占用农村集体土地建造住宅。《土地管理法》规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。尽管宅基地使用权及其上建筑物可以被强制执行，但有鉴于目前法律贯彻的“房地分离”原则，强制执行农村房屋时，其占用范围的宅基地使用权无法剥离，只能“地随房走”，买受人资格须受到宅基地使用权“成员权”的身份限制。因此，符合竞拍资格条件的买受人范围受到限制，虽所谓公开拍卖，但最终的结果可能是因无人符合竞拍资格而流拍，以至于变卖程序都无法实现。即便拍卖成功，拍卖完成后也无法实现物权公示，短期内难以满足买受人过户的需求。
　　3 强制执行宅基地之上建筑物的条件
　　《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条对宅基使用权的处置程序作了相应规定，如“人民法院对处理农村建筑物涉及集体土地的，应当与国土资源部门协商一致后再行处理。”但该条款对于如何处置农村建筑物显然失之过宽，缺乏具体的可操作性。结合司法实践，在宅基地使用权的申请条件严格限制及法律禁止性规定的规制背景下，强制执行程序中处置被执行人宅基地使用权及上建筑物的，应受到宅基地使用权特征上的限制。因此，作为竞拍人必须同时具备如下条件：
　　（1）被执行人需拥有两处以上的农村住房（含宅基地），但一处宅基地之上的住房能够分割处置且能满足被执行人及其扶养家属的基本生活需求的除外。尽管按照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》， 被执行人名下只有唯一一套住房， 但超出了被执行人及其扶养家属生活必需的建筑物范围， 人民法院可以强制执行，但是从司法实践和社会经验来看，在“一户一宅”原则的限定下，被执行人名下宅基地上的建筑物一旦被法院强制执行，将因无法获取新的宅基地而面临无以立身的境遇，此举可能影响社会稳定，不利于和谐农村的建设。如果被执行人名下虽仅有一处建筑物，但可以在基本保障其与所扶养亲属的居住需求情况下实现分割处置，此时似可不受两处住房的限制。
　　（2）买受人与被执行人同属同一集体经济组织，即二者为同村或同一村民小组成员。宅基地使用权系“成员权”，与村民身份相偕而存，只有本集体经济组织成员方有资格享有该权利，如买受人不是本集体经济组织成员，根据“房地一体”原则，一般无法获得建筑物所有权，归根结底则在于无法获得建筑物占用范围内的宅基地使用权。
　　（3）买受人在本集体经济组织没有住房，且符合宅基地使用权的分配条件。如买受人已经拥有一处及以上的住房，也就意味着拥有至少一项宅基地使用权，再通过法院的强制执行程序获得另一处住房及宅基地使用权，在农村土地确权工作完成后将则违反“一户一宅”的基本原则。
　　（4）宅基地使用权的取得须征得本经济组织同意。农村建筑物的强制执行具有特殊性，需要遵循相应的法律程序，买受人是否符合购买条件需要本集体经济组织审查，擅自转让农村住房及宅基地，未征得本集体经济组织同意的，将认定无效。
　　4 完善强制执行宅基地使用权及其附属建筑的建议
　　4.1 適当扩大竞拍人的范围
　　除了本集体经济组织成员外，应适当扩大竞拍人的范围，允许曾经属于本集体组织但后来因升学、参军、工作等原因脱离本集体组织而丧失村民身份的人参与竞拍，此举不仅有利于拍卖成交，且在情感上较易被接受。
　　4.2 被执行人有多处房屋，请村集体协助变价
　　新修订的《土地管理法》第62条规定，农村村民只能拥有一处宅基地。但是由于历史上的种种原因，相当一部分农户拥有两处以上的宅基地，如潮州市饶平县人民法院曾于2015年4月在潮州市公共资源拍卖中心公开拍卖被执行人张兴有的七处宅基地。村集体对于本村的宅基地需求最为清楚，对于拥有多处农村房屋及宅基地的被执行人，可以由村集体协助寻找有需求的买受人，在法院的监督下不经拍卖程序而将宅基地及其上建筑物予以变价，进而使申请人获得清偿。
　　4.3 闲置宅基地及住宅财产性收益的替代执行
　　《土地管理法》修订后，中央农村工作领导小组办公室、农业部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。对于将闲置宅基地及房屋用于经营的，强制执行过程中可以依法处置相应财产权益，如提取租金、执行收入等。
　　参考文献
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