失业保险制度国际比较研究
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[提要] 失业保险是社会保险体系的重要组成部分，不仅能为中断就业、失去工资收入的劳动者提供基本生活保障，而且通过职业介绍、职业培训等手段促进失业者再就业。西方各主要国家实施失业保险制度已经有半个多世纪的历史，在不断实践的过程中积累了许多宝贵经验，了解以及借鉴这些经验将对中国失业保险制度的改革和发展有较大的促进作用。因此，本文首先介绍美国、英国、日本和中国四个国家的失业保险制度概况，并从失业保险覆盖范围、资金来源、保险项目及待遇、享受资格、保险期限等方面比较它们的异同。最后指出我国应借鉴其他国家先进经验，采取有效措施，建立和完善我国的失业保险制度。
关键词：失业保险;机制设计;国际比较;借鉴
中图分类号：C979 文献标识码：A
收录日期：2019年10月9日
一、四国失业保险制度概述
（一）美国。美国的强制性失业保险因各州而异，根据美国联邦政府颁布的《社会保障法》，失业保险覆盖面较广，除一般雇员外，公务员和家佣也被包括在内。失业保险所需费用主要由雇主承担，各州通常都将保险给付限制在原工资的50%以下。1935年《社会保障法》首次以联邦法律的形式将失业保险制度固定下来，成为各州颁布相关法律的立法依据。《社会保障法》、《联邦保险税法》这两部法律主要规定：各州政府必须建立失业保险制度;失业保险税由雇主缴纳，每个企业开业，雇主必须办理失业保险登记，并在企业内公开张贴参加失业保险书;失业保险津贴的领取人必须符合一定的条件;失业保险由联邦政府劳工部和各州政府劳工局主管;失业保险办法全国不统一，由各州政府自行制定;联邦劳工负责监督州政府执行失业保险情况，并决定和拨付各州管理失业保险机构行政费用等。
（二）英国。英国是世界上第一个进行工业化、生产社会化的国家，而在此过程中遇到了大规模的失业、贫困等社会性问题。1911年，英国产生了《国民保险法》，这是世界上第一部失业保险法律，其中对失业保险做出规定，开创了世界强制性失业保险制度的先河，后来被许多国家效法，成为当今失业保险制度的主流。英国对失业的干预始于1911年的失业保险法，当时对长期不能就业者采取的是临时性失业救助，通过经济状况调查，为一些贫困的失业者提供援助，直至20世纪40年代《贝弗里奇报告》出台后，失业保险才被包含在国民保险之内，而失业救助则被纳入国民救助法的范围。
（三）日本。日本在1947年以后，根据失业保险法建立了失业保险制度，在受保者失业后，向其支付失业补助金，以保障受保者的生活安定。1974年12月，日本出台雇用保险法，失业保险法随之被废止，雇用保险继承了失业保险制度的“失业补助”功能，而且进一步增强了积极预防失业、调整雇用状态、扩大雇用机会、促进劳动者能力的开发及提高，进而谋求增进改善劳动者福利状况的功能。1984年，日本失业保险法律又进行了调整，具体内容是：（1）在失业保险金支付天数确定方面，将过去仅依据年龄大小改成依据年龄及被保险人参加保险时间长短确定，支付天数改为90～100天之间。（2）65岁以上老年人原则上被排除在了失业保险适用范围。因为日本规定的退休年龄线多数在60～65岁之间，有些部门还可以工作到70岁。所以，已达到退休年龄的人应该从失业保险适用范围中排除。（3）创设了对提早重新就业的失业人员支付补助金的制度，这种补助称为“重新就业补贴”。1998年，日本失业保险法律内容再度调整，具体有两项：一是创设“教育训练补助”制度，即对参加了劳动指定的教育训练讲座的工人，不分在职与失业，均可按照经费的80%支付;二是对因护理家人而中止工作的人支付“连续就业补助”，标准为本人工资的25%。
（四）中国。中国失业保险制度的正式建立是以1968年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，规定对国营企业职工实行职工待业保险制度，明确了建立制度的主要目的是配合国有企业改革和劳动制度改革。20世纪90年代后，为了使劳动力管理更加适合市场经济的发展，中国政府开始鼓励地方政府实验性地建立失业保险制度。经过多年的努力和不间断改革，1993年国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》标志着中国失业保险制度进入了正常运行时期;1999年颁布的《失业保险条例》标志着适用于中国城市人口的统一失业保险制度的建立，推动了我国失业保险制度的进一步发展，使我国失业保险逐步步入法制化的轨道。
二、失业保险制度国际比较
具体比较内容为四国失业保险的享受资格、覆盖范围、项目、资金来源、待遇水平、受益期限、統筹层次。美国要求被保险人能够且愿意重新就业，而且申请津贴前1年多时间至少就业半年;英国要求被保险人具有劳动能力并愿意从事全时工作，每周工作不少于16小时;日本要求被保险人失业前1年合计投保6个月以上，失业后需立即到职业介绍所登记;中国要求参保对象及其雇主必须连续缴费满一年，而且非雇员自愿中断就业，并且具有再就业的打算。
美国失业保险已覆盖95%的雇员，由联邦和州基本失业保险项目、联邦和州附加失业保险项目（针对高失业期向长期失业者提供津贴）、退伍军人失业保险项目、联邦公职人员失业保险项目、铁路工人失业保险项目构成，失业保险金由国家税务局通过国家税收方式，强制收缴，雇主和雇员均有义务缴纳失业保险税;英国法律规定所有拥有固定工作的人员均有义务参加失业保险，还有自我雇佣者（又称自雇人员）等，由缴费型失业保险、收入调查型失业保险以及失业津贴构成，失业保险资金是由企业、雇员和政府三方共同负担;日本法律规定被适用单位雇佣的劳动者原则上皆是受保对象，由失业补救金和雇用安定、能力开放以及雇用福利三项事业组成，资金主要由单位和被保险人双方共同负担，国库予以适当补助;中国失业保险覆盖范围包括国有企事业单位、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其职工，具体待遇包括失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金、职业介绍补贴、最低生活保障待遇等。 美国各个州的失业保险待遇金由各州自行安排，最低为每周180美元，最高为每周390美元，享受期限由等待期和给付期组成，各州给付期限最多达26周，可以根据实际做出相应调整;英国失业保险待遇为年龄在25岁以上每周发放金额为49.15英镑;18～24岁为38.9英镑;18岁以下为29.6英镑，收入调查型失业保险待遇取决于家庭收入水平、年龄和家庭结构，失业保险基金主要来源于政府拨付和国民保险基金收入，由雇主、雇员和政府三方缴纳;日本失业保险基本补助的日标准是失业前6个月的平均日工资的50%～80%左右，收益期限考虑缴费期限、年龄及失业原因等因素，已经形成全国统一的失业保险机构;中国发放金额是最低工资标准的60%～80%，累计缴费时间满1年不足5年的，最长能够领取12个月的失业保险金;累计缴费时间满5年不足10年的，最长能够领取18个月的失业保险金;累计缴费时间10年以上的，最长能够领取24个月的失业保险金，统筹层次在市一级别，全国上千个统筹单位，管理分散。
三、完善中国失业保险制度的思考
（一）失业保险模式的选择。西方发达国家的失业保险模式，有向多层次保险的发展趋势。目前失业保险，有“失业保险+事业救济”的衔接型、“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型和“失业保险+特殊事业补助”的援助型三种。这种复合型失业保险制度优于单一的失业保险制度，具体体现在：扩大事业保险的覆盖面;抵御风险能力强;提高失业者及其家属生活保障程度，满足不同层次居民的需要。中国在制定新的失业保险法时，可以考虑将复合式失业保险结构纳入其中。
（二）进一步扩大失业保险覆盖范围，并且严格申领资格及期限。国际劳工组织1988年《促进就业和失业保护公约》（第168号）文件指出，每位失业者不受歧视地获得失业保障是社会保障权益中不可或缺的重要权利之一，会员国应努力扩大失业保障的覆盖范围，使每一位从业者都有权平等地参与并获得失业权益的保障。我们需要借鉴美国失业保险的经验，扩大覆盖范围并且严格申领资格，尤其要考虑到农名工、大学生等特殊群体，设立专门机构对其进行审核，规范领取期限，确保失业保险基金良好运行。
（三）提高失业保险受益水平。首先，给付待遇水平应满足人们的平常生活需要，补助的发放可以参照职工工资的平均工资来进行发放，且不同工资人口的发放比例也应不同，使职工在面临失业的情况下后基本生活保障得到保障;其次，增加其他失业补助项目，如赡养补助金，用于补贴失业者所要赡养的其他人口。我国《失业保险条例》规定“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平”确定。我国有必要借鉴国际经验完善立法，提升失业保险金的受益水平以切实保障失业者的生活支出需求，在确定失业保险的受益金额时，综合考虑失业者个人及家庭多方面个性化的因素，并体现与个人工资挂钩的效率原则，使失业保险金更好地发挥生活保障和消费平滑的作用。
（四）丰富基金支出范围，充分发挥失业保险“三位一体”的功能。失业保险不能仅对失业人员进行救助，还应对失业人员进行劳动技能培训，并为其提供良好的再就业平台，使其增强竞争力，实现再就业。《失业保险条例》规定失业保险基金可用于失业保险金、医疗补助金、职业培训、丧葬补助金以及向供养者提供抚恤金等，仍主要限于基本生活保障，关于预防失业和促进就业的规定非常有限。未来我国有必要从失业保险的立法层面进一步丰富失业保险的受益内容和基金支出范围，全方位思考和解决失业问题，构建“失业保险+失业预防+就业援助”于一体的全方位失业保障制度，实现充分就业。
（五）加强失业保险法制建设。国务院颁布的法律法规对于中国建立失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用，但在执行过程中暴露出了失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题。因此，加强失业保险的法制建设刻不容缓。目前，中国失业保险的法制建设已经进入一个关键时期，加强与市场经濟体制相适应的失业保险法制建设要特别注意以下几点：一是要在宪法中增补失业保险方面的条款，增强失业保险法制建设的权威性;二是国家权力机关要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，以维护失业保险法律的真正效力;三是要明确和制定有关法律责任和处罚条款，充分发挥失业保险法律的震慑力。
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