从应急管理走向应急治理
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作者: 卿艳艳
［摘 要］危机爆发时事件急速发展,严峻态势以雪崩式的速度出现,政府面临巨大的压力。因此应急管理阶段是整个公共危机管理的核心,是最困难、最复杂的阶段,我们应当加大对应急管理阶段的研究以有效控制危机扩散、减小危机损害。依靠政府这单一主体的应急管理机制必然造成应对危机的失败,治理理论的提出为我们高效地进行应急管理提供了一个全新视角。
［关键词］公共危机；应急治理；政府；媒体
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0139-02
1 治理理论应用于危机应对中的政府与媒体关系具有适用性
在危机爆发期,公众会在第一时间聚焦危机发生地,他们对信息的需求尤为迫切。因此,在危机突发期,公众兴奋情绪是一道不可逾越的鸿沟,引导得好,会向着有利方向发展,否则就不利于危机的控制和解决。而媒体建构着公众所处的环境,影响着人们对危机和信息的判断,是公众情绪的“风向标”,更是“催化剂”、“导航员”。所以,在应急管理中,大众传媒要发挥舆论引导作用：一是及时地搜集、表达公众的意见和需求,使公众的声音能够进入政府的决策议程；二是及时地宣传、解释政府的行动,引导公众理解和支持政府的行动。当然,在突发事件的应急管理中,不可避免地会出现一些不符合公共利益的行为,大众传媒还应当担当监督者的角色。在今天,媒体介入应急管理的法律依据和制度保障日趋完善。2007年我国又审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,作为一部规范应对各类突发事件共同行为的重要法律,这是我国公共应急法制建设的一个重要里程碑。而随着法制与保障制度的完善,媒体作用正日益突出。
2 我国传统的应急管理过程中政府与媒体的关系及不足之处
(1)政府是唯一的应急管理主体。改革开放以来,虽然“全能政府”开始向“有限政府”转变,但由于计划经济体制的影响和行政改革进程的困难,许多社会公共事务的管理仍以政府为唯一主体,特别是危害程度高、管理难度大的公共危机管理更是如此。传统的政府官僚组织在长期的历史发展过程中,以“行政组织等级化、行政机构职能专门化、行政行为程式化”为主要特点而形成了一种超稳定力,这只适应于过去相对封闭和线性的行政环境。现代社会是信息社会,在危机环境中,信息机制发挥着缓和公众情绪、聚集社会力量的关键功能。
(2)政府对媒体的公关意识错位。长期以来我国政府都只注重正面宣传,而将危机视为不能公开的丑闻。特别是对那些涉及重大人员伤亡和财产损失的公共危机,政府认为公开报道会造成社会恐慌,迅速引发不稳定因素。所以在危机发生之后,政府往往刻意进行新闻封锁或者阻挠媒体的介入。在这种有失偏颇的媒体公关意识的指引下,媒体在危机事件中常常处于被动地位,沦为党和政府的喉舌。
(3)缺乏有效的政府与媒体沟通机制。良好的信息沟通机制可以防止信息的误传；可以灵敏地启动预警系统,以在短时间内控制事态；可以提供有力的信息支持,从而充分发挥协调社会联动机制的功能。目前,我国政府与媒体之间仍然缺乏行之有效的信息沟通机制。一是预警机制不完善。当前新闻媒体的预警工作环境很不乐观,不少地方和部门重政绩、重面子,媒体记者难以对尚未暴露的问题进行超前报道。二是公共信息披露制度不健全,主要表现在信息传递滞后和新闻发言人制度不完善。
(4)应急管理的制度不完善。
完善的制度能够从根本上保障公共危机条件下政府与媒体良好的信息沟通。目前,我国关于公共危机信息发布和媒体报道仍然没有完善的制度保障,法律法规体系不完整,应急体制和机制不健全。2008年5月1日,我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施,意义重大,然而由于缺少与之相配套的制度,以及体制环境不同步等问题的存在使《条例》在实施中面临着诸多问题。此外,我国重制度建设、轻制度应用,过于单纯依赖政府推进法制进程的问题也亟待解决。
3 应急治理条件下构建政府媒体良性互动关系的建议
(1)树立正确的媒体公关意识,提升媒体的地位作用。
应急治理强调危机应对主体的多元化,重视非政府组织力量的参与。按照哈耶克的说法,第三领域“常常能够,而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务”。媒体作为一个自我选择、自我决策、自我负责的社会主体,在应急治理中的信息沟通方面作用显著,可以承担传统上属于政府的一些责任和职能。然而长期以来,由于我国对新闻领域实现高度集权的管理以及错误的媒体公关意识,媒体的独立性很弱,致使媒体在应急管理中的信息传递、舆论监督等功能难以发挥得淋漓尽致。政府对媒体的适度管理是必要的,但是在危机中过于严格的管制和过多的限制会损害媒体的自由,严重压抑媒体参与应急管理的主观能动性。因此,在应急治理的过程中,一方面,政府要树立正确的媒体公关意识,尊重公众的知情权,通过记者会、座谈会、新闻发布会等公布危机的发展动态以及应急措施等真实情况。另一方面,政府应当给予媒体足够的自由空间,强化媒体的独立性和责任意识,对危机进行广泛报道和深入的讨论,形成一种自由、开放与和谐的气氛,充分发挥媒体在信息沟通中的桥梁作用,最大限度地产生和交换信息,增进了解,减少隔膜和误会。
(2)建立政府与媒体之间高效的沟通运行机制。多元主体之间的互动与合作是应急治理的灵魂,一套应对危机的高效信息沟通机制可以促进应急治理中政府与媒体的互动与合作,能有力推动危机事件的解决。政府要增强信息公开的透明度,通过危机信息披露的透明化运作,将各种危机信息以及防范措施迅速主动通过媒体发布给公众,安抚公众的情绪,防止社会恐慌的发生。首先,要充分发挥《政府信息公开条例》的作用。要加快《条例》配套制度的建设和体制改革的步伐,使各项制度相互协调,发挥合力。这既涉及《条例》实施细则与司法解释的制定,也涉及《条例》配套工作制度的建立,还涉及相关领域的体制改革,要统筹协调,系统推进,从而有力助推信息公开工作的稳步前进。其次,完善新闻发言人制度。由于危机事件的发展是个动态的、不确定的过程,政府可以在处置危机时设置新闻发言人,不断向社会公众和新闻媒体说明危机发展的状况、唤起社会对危机治理行为的理解和支持,让公众对应急治理的绩效和对社会秩序快速、有效的恢复持有信心。
(3)构建政府媒体平等参与应急治理的公共空间。一个开放的社会,一个互动的公共空间,才是对危机具有较好免疫力的社会。媒体是政府与公众信息沟通的桥梁,在公共危机爆发后可以通过正面积极的报道主导社会舆论,保持社会稳定,甚至调动公众的人力、财力、物力共同应对公共危机。构建政府与媒体沟通的公共空间,确保政府和媒体平等地参与到应急治理的过程中需要进行多方面的努力。首先，要对当前我国政府在危机事件中所规定的各种媒体政策进行全面梳理,改革新闻管理体制。要修改不符合时代要求的内容,对于规定模糊的内容要清晰化,尽量多地给予地方媒体实质的报道权,形成详细完善的媒体管理法规,明确规定媒体享有的权利、责任和义务,赋予媒体更多自主权,还可以通过法律政策划定媒体可以报道的内容、形式,规定舆论导向,实现媒体平等参与应急治理的法制化、规范化。其次,要加强对媒体的监督。由于媒体自身多重角色的冲突以及存在媒体伦理失范的风险,媒体可能在应急治理的过程中进行与事实不符的恶意炒作,盲目地制造新闻热点,给社会和政府造成不利影响,造成应急治理的失败。这时,就需要政府依法治理的角色出现,对媒体的不规范行为依法进行惩处。
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