城市外来流动人口管理运行机制探略
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作者: 郭开怡
摘要：本文针对目前外来流动人口管理存在的弊端，探讨了完善其管理的实践思路，提出了建立外来流动人口法治化、市场化、自我管理和责任追究有机结合，长效与综合、教育与服务管理相统一的运行机制的对策建议。
关键词：流动人口；管理；机制
一、外来流动人口管理目前存在的弊端
从目前情况看，影响外来流动人口管理成效的弊端突出表现在：
1．重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。
2．重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。
3．重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。
4．重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。
二、完善外来流动人口管理的思路
结合目前管理实践状况，完善其管理的基本思路是：
1．以市场化运作为目标取向。外来流动人口管理的计划性适应了计划经济时代城乡分离的二元户籍管理体制，但从社会经济发展的必然趋势看，这种管理体制会限制人员的合理流动，从而最终限制而不是促进人力资源的合理流动与优化配置。因此，在当前情况下，在社会主义市场经济条件下，外来流动人口管理在建设上，应体现与市场机制建设相适应的一致性，成为一种现代化管理的运行模式。
2．以在管理中提供服务为根本宗旨。“管理即服务”，社会管理的实质是公共服务性，实施外来流动人口管理也应当体现这种属性。目前的防范型管理体制客观上把流动人口当作一种破坏性因素，易导致对其基本公民权利的忽视，保障其合法权益的实践存在缺失，致使管理机关与外来流动人口之间的关系存在着冲突隐患，管理实践常常背离初衷。因此，以服务式管理取代原有防范式管理是外来流动人口管理工作发展的改革方向。
3．以法治化管理为根本手段。加强外来流动人口的法治化管理，使其管理做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是“依法治国”重要思想的具体实践。依法管理是保障其作为公民的基本权利和合法权益，实现管理目的的根本手段。
4．以教育为重要环节。现有的外来流动人口管理注重强调对其行为的控制和约束，而忽视对其思想观念的引导和对其整体素质的教育提高。因此，把教育作为其管理的重要环节，加强对外来流动人口的思想教育、法制教育以及素质教育，是进行管理改革，克服现有弊端的重要内容。
5．以自我管理为落脚点。“管理的最高境界就是依靠被管理者的自我管理”。在管理实践中，管理部门往往主要把外来流动人口看作需要严格管理和防范的对象，而忽视其参与管理的主动性与积极性。因此，政府应探索外来流动人口自组织的理论问题，在实践上积极引导外来流动人口进行自我管理，这不仅能够降低政府的管理难度和管理成本，提高管理成效，而且还能满足外来流动人口的组织需求，有助于培养其安全感和归属感。
三、建立健全外来流动人口管理运行机制
1．建立健全法治化管理运行机制。（1）建立健全法律法规。制定流动人口管理专门法，而各地应根据本地区实际，出台实施细则，依法实施管理。（2）加强执法监督和责任追究制度建设，建立健全执法监督和责任追究运行机制，有效实施管理。（3）加强管理者队伍建设，不断提高管理机关和工作人员的行政执行水平，保证外来流动人口管理走上市场化、法治化和科学化的健康发展轨道。
2．建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。
3．建立健全自我管理运行机制。（1）强化政府引导力度。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。（2）在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。（3）强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。（4）构建外来流动人口利益表达机制和与政府的沟通渠道。在政府引导下，积极创设外来流动人口的利益表达平台和与政府的沟通渠道，使外来流动人口的管理成为“双向”的政府引导下的自主型管理。
4．建立健全长效综合管理运行机制。第一，管理部门应在充分调研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。第二，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。
5．建立健全教育服务管理运行机制。（1）政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。（2）加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，践行“执政为民，服务发展”理念。（3）积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。（4）强化服务保障功能。第一，加强劳动监督检查力度，强化劳动监察功能；第二，规范劳动力市场，为外来流动人口就业提供有效帮助；第三，发挥社会保障功能，不断完善外来务工人口的社会保障体系；第四，强化社会治安综合治理，发挥保障外来流动人口生命财产安全的功能。
6．建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：（1）不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。（2）要落实相关管理主体的责任。第一，落实公安机关治安管理的首要责任。第二，落实社区的组织管理责任。第三，落实企业“谁用工谁负责”的责任制。第四，采取有效措施落实出租户的治安和计生责任。第五，制定政府的管理引导责任制，落实管理外来流动人口自组织的责任。
作者单位：重庆师范大学 成人教育学院
（编辑 雨露）
参考文献：
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