我国资源税改革探讨
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作者: 刘天增 崔健飞 盖玉玫
提要在国际、国内市场多种资源产品价格快速增长的情况下，资源税改革的问题日益突出。根据构建资源节约型和环境友好型社会的要求，资源税改革对于理顺我国矿产资源产品价格体系，实现可持续发展具有重要意义。本文通过资源税改革的背景链接，分析资源税改革现状，指出存在的问题，并对完善我国资源税制度提出相
应建议。
一、背景
随着经济的迅速发展，资源供给不足和资源浪费严重的问题同时并存，已然成为中国当前经济发展的“瓶
颈”。我国对于资源税的开征始于1984年，只是对原油、天然气、煤炭、铁矿石征收。1994年税制改革时，首次对矿产资源全面征收资源税。在赋税水平方面，我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源性质基本相似的费率一般为2%～8%。资料显示，目前我国煤矿的回采率平均只有35%，直接导致了矿业开采行业门槛低，造成矿业安全事故频发。我国的GDP占世界总量的5.5%左右，但能源消耗却占世界的15%。我国提出了建设资源节约型、环境友好型社会的历史任务，这就要求必须寻求资源强约束条件下的经济持续增长，尽快扭转粗放型的经济增长方式。
二、我国现行资源税制度存在的问题
我国资源税自开征以来，对促进国有资源的合理开采和节约使用，调节资源开采企业的级差收益起到了一定的作用。但是资源税设置中还存在着一些不足。
（一）资源税社会功能的定位不符合可持续发展要求。资源税的出现是以调节级差收入为目的的，主要体现国有资源的有偿使用和调节资源开采企业因资源条件差异形成的级差收入，使各资源开采企业在同等条件下公平竞争。我国现行资源税制度较少的考虑资源开采对环境和后代人资源基础造成的破坏，因而无法正确反映资源的价值。资源税不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的作用，不能将资源开采的社会成本和持续成本内部化；也就无法有效地保护资源，无法适应产业结构的转变以及节能环保的要求，不利于可持续发展。
（二）资源税的征收范围过于狭窄。现行资源税征收范围包括：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七个税目，只是属于矿藏资源占用税的性质，而目前许多国家资源税的征收范围除了包括矿藏资源之外，还包括土地、水、森林、海洋资源等，范围非常广泛。
资源税征收范围过窄，导致没有征税的资源浪费严重；被征税的资源与不征税的资源之间的差异直接影响了相关企业的竞争力。资源后续产品比价的不合理，刺激对非应税资源的掠夺性开采。
（三）资源税单位税额的制定不科学。首先，税率过低。我国制定8元/吨的标准时，原油价格仅为300多元一吨，资源税占油价的比例为2.67%。资源税调整到30元/吨后，原油价格涨到了每吨3000元，资源税在原油价格中所占的比例仅为1%。也就是说，资源税从绝对值上看是上调了，但从其在原油价格中所占比例来看，实际上是下降了。其次，税率缺乏对不同回采率的激励与约束。回采率不同使用的税额却相同，在客观上形成了一种不合理的现象。
（四）资源税的地方独占特性不利于区域协调发展。按照现行的税制，除海洋石油外，陆上石油等资源税收入全部归属于地方财政。这种独享的地方税一定程度上支持了地方的发展，但却形成了地方在资源、能源方面的竭泽而渔的采矿行为。而且由于地方矿藏的差异性，也造成了区域发展差距不断扩大。如，西部地区生态保护和建设任务重、投入大，却得不到合理的补偿，扩大了区域发展差距。
三、改革我国资源税制度的基本思路
资源税改革的最终目标，是要实现资源的可持续利用。这对资源节约型、环境友好型社会这一目标的实现至关重要。
（一）将资源税社会功能定位于资源耗竭税。资源耗竭税是要建立起资源税参与资源价格形成体系，使资源价格能充分、全面地反映资源的全部成本。通过完善资源税，使资源开采的外部性成本和持续价值内部化，成为资源价值的组成部分。从生产角度看，生产厂商将更加注重采用先进的生产技术和管理来降低能耗，还会积极寻找替代资源，这会在一定程度上抵消资源产品价格上升的压力；从消费角度看，资源消耗量大、价格高的产品的消费量将会减少，生活方式将从能量密集型转向能量效益型，最终形成与可持续发展相适应的消费模式。
（二）扩大资源税的征收范围。资源税的征收对象常见的是矿产资源，但是水、森林、动植物资源也面临着耗竭的危机。原则上资源税的征收范围应该包括所有不可再生资源、部分存量已处于临界水平的资源和再进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源。可以考虑将水资源纳入资源税的征收范围。待条件成熟后，再把森林资源、草场资源、海洋资源等纳入其中。
（三）科学制定资源税的单位税额。基本原则是要将资源税与环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，在收取绝对地租和调节级差收入的基础上，根据资源的稀缺性，合理确定和制定税率。资源税税率的制定应该分几个层次来考虑：
1、要考虑资源的绝对地租。资源税是对所有资源征收的，属于资源有偿使用的范畴。
2、要能够对级差收入进行调节。通过设计差别税额，适当调节开采企业的级差收益，并将其收归国有。
3、要与开采回采率挂钩。单位税额要与开采回采率成反比关系，即回采率越低，单位税额越高。建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度，根据不同采区回采率实行不同的费率，并实行累进费率。
4、单位税额的制定应随着资源开采的不同时期而变化。例如，矿产资源企业的生产成本是随开采深度的增加而增加的，在不同时期的收益也是不同的。在矿产开采企业的成长期和成熟期，开采条件相对较好，矿产企业的经济效益也较好，应采用偏高的税率。在矿业企业衰老报废期，适合采用偏低的资源税税额。
（四）实行权利金和超权利金制度。权利金是矿产开采人向矿产所有人因开采不可再生资源而支付的补偿，其实质是调节矿产资源所有权人与采矿权人之间的经济关系。超权利金是与盈余有关的权利金或资源租金权利金，其目的是对采矿作业所创造的经济租金或超常利润征税。
通过权利金和超权利金的征收，一方面可以体现资源的国有使用有偿性；另一方面可以调节资源开发企业的利润空间，使企业和国家的利益分配更加均衡化。
（五）建立调节区域公平的共享税制度和补偿机制。每个地区的资源禀赋不同，资源税在很大程度上具有地方税的特性，资源税的征收存在地区差异性，导致了地方财政收入的不公平性。为了鼓励资源比较匮乏的地方开发资源，可以少缴税或不缴税。一方面可以均衡地区发展，调动地方保护资源的积极性；另一方面可以实现保护资源，促进资源合理有效开采的目的，更好地实现资源可持续发展。
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