优化辽宁省财政性教育支出的思考
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作者: 侯荣娜 张季
摘要：财政性教育经费支出是衡量教育发展状况及其政府重视教育程度的重要指标，决定了该地区教育水平及教育事业未来的发展潜力。“十一五”时期辽宁省财政性教育支出存在支出占GDP的比重偏低、人员经费占比不合理、教育经费支出配置三级结构不合理等问题，提出加大财政教育支出规模、优化地方教育支出结构、完善转移支付制度、建立支出绩效评价制度等政策建议。
关键词：支出结构 教育 财政 辽宁省
一、引言
在公共财政体制框架下，教育支出是每一个国家财政支出必不可少的重要内容，教育支出体制是否健全，规模、结构是否合理对一国综合竞争力有着深远的影响。“十一五”期间，辽宁省财政教育支出总额与生均支出虽呈稳步上升的态势，但也存在支出结构不合理等一系列问题。加大财政教育投入形成合理的支出结构，提升财政教育支出的绩效水平，不仅关系到教育自身的发展，也关系到辽宁省可持续发展战略目标的顺利实现。
二、辽宁省财政教育支出存在的主要问题
（一）财政教育支出总额占GDP的比重偏低
从20世纪60年代开始，国际上便开始用财政教育支出占国内生产总值（或国民生产总值）的比例来衡量一个国家的财政教育支出是否充足以及政府对教育的投资努力程度的高低。2010年我国出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》（公开征求意见稿）中明确指出，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％”，而“十一五”时期辽宁教育支出占GDP的比重一直在2%的低水平上徘徊，与我国规划目标相去甚远。随着区域经济的迅速发展，对教育的需求也随之增长，过低的教育投入必然带来低的产出，最终会导致教育发展水平落后，也必然影响地区经济发展的水平和速度。
（二）人员经费比重过高，公用经费占比过低
财政教育经费支出按资金的使用性质可以划分为人员经费和公用经费。人员经费主要包括学校各类人员的工资、补助工资、福利费、助学金。公用经费是指教育事业单位为完成教学、教育、科研、管理等业务活动所需要的公共费用，具体包括公务费、业务费、修缮费、设备购置费、差额补助费。公用经费的投入是教育活动中人力资本和物力资本发挥作用的基础保障，因此，公用经费支出占财政教育事业费支出比例是衡量教育支出结构合理性的重要指标。根据中国教育经费统计年鉴整理计算，2005―2008年辽宁小学人员经费平均占比为78.66%，公用经费平均占比仅为20.85%；普通中学人员经费平均占比为75.2%，公用经费平均仅占23.69%；普通高校人员经费平均占47.92%，公用经费仅占35.65%。小学、普通中学、普通高校都表现出人员经费占比相对较高、公用经费占比较低的情况。进一步分析可以发现，这几年普通中学、小学的公用经费总体呈现了一个下降趋势，而人员经费却呈现了一个缓慢增加的态势。
（三）财政教育经费支出三级配置结构不合理
根据公共产品理论，教育级次越低，其社会产品的公共性越强，市场失灵的可能就越大。政府公共教育财政支出的重点首先在初等教育，依次是中等教育、高等教育。反之，政府对公共教育财政支出的行为则被视为倒置。2005―2008年4年间，辽宁财政预算内教育经费在三级教育配置比例基本维持在1∶1.2∶2.5比例上，小学生均教育支出平均值为2650.12元，普通中学为3140.47元，普通高校高达6537.15元，可以看出高校生人均预算内教育经费支出是普通中学的2倍，是小学的2.5倍左右。可以说财政资源严重向高校倾斜，初、中等教育得到的资源则相对匮乏。
（四）中央与地方教育经费分担比例严重失衡
根据公共产品受益范围层次理论：公共产品受益范围覆盖全国的由中央政府负责，收益范围覆盖地区或地方的则由地方政府负责，教育作为公共性最强的公共产品之一，它的财政责任应主要由中央和地方政府共同负担，各级政府必须保证教育的各项支出，这是必须明确的一个重要指标。2005―2008年，中央财政教育平均负担为6.57％，辽宁地方财政平均负担为93.43％。辽宁地方政府分担的比例远远高于中央政府，这种中央与地方政府间以地方为主负担教育支出的分担格局，同中央与地方政府财政收入所占比重形成了明显的反差。2005―2008年，两级财政收入年平均是中央占53.1％，地方占46.73％，中央明显高于地方财政收入比例。由此看出，中央占有的财力数量与其对地方的教育支持力度极不相称。
三、优化辽宁财政性教育支出的思路
（一）加大地方支出规模，确保支出稳步增长
首先，切实提高教育支出在辽宁省财政支出的比重。其根本路径是发挥地方政府在教育投入的主体地位和主导作用，加快辽宁财政收入增长，把辽宁的财政“蛋糕”做大，提高辽宁财政收入占GDP的比重，这样才有利于辽宁财政教育支出规模的稳步增长，并力争在“十二五”期间，把辽宁财政教育支出占辽宁GDP的比重提高至4%。
其次，在财政预算安排上切实落实《中国教育改革与发展纲要》和《中华人民共和国教育法》中“三个增长”的规定。即：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和生均公用经费的逐步增长。”在此基础上，根据经济发展状况，将地方财政收入超收部分更多地用于地方教育投入，确保教育支出的稳定增长。
（二）优化地方教育支出结构，实现资源的合理配置
首先，优先保证预算内教育经费中公用经费比例的适量增长。财政预算内教育经费中公用经费的投入是教育活动中人力资本和物力资本发挥作用的基础。辽宁教育预算内整个三级教育体系中都表现了公用经费占比相对较低的不合理现象，要切实保证公共经费比例的增长，尽量压缩不必要的人员经费。按照国际惯例，在义务教育支出中公用经费平均占比在30%左右。这对确立辽宁财政教育支出分配有一定的借鉴意义。
其次，纠正财政投入三级结构型偏差，保证投入的重点转变为向初等教育和中等教育倾斜。按照国际上通行的标准，人均GDP在600―2000美元之间时，初等教育、中等教育与高等教育的投资所占比例应为40.5%、29%、17.9%。然而辽宁在三级教育经费投入比例上呈现了“倒金字塔”型，即教育经费投入上过分向高等教育倾斜。义务教育和基础教育应是公共教育的主要内容，也是当前辽宁地方教育体系中的薄弱环节，所以今后要切实转变辽宁公共财政的投入重点，加大财政在义务教育和基础教育的投入比重，特别加大农村和贫困地区的比重，缩小地区公共教育投入的差异。至于高等教育，基于其基本属性和特点应尽可能运用市场化的方式获得更多教育资源。
（三）完善转移支付制度，平衡地方教育支出
现行教育支出责任体制为：基础教育投资以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助；高等教育实行中央和省两级管理，以省为主的体制。可以说各级教育投入都是以省及以下政府为主，然而现行的财政分权导致地方财政收支责任严重不匹配，这也在一定程度上成为地方教育支出绩效低下的主导因素。地方财政教育支出存在的巨大缺口要求进一步完善政府间的转移支付体系，加大中央财政对省、市、区县级政府的教育投入与转移支付力度，同时建立发达地区对农村贫困地区的转移支付体系，实行以纵向为主、横向为辅的转移支付模式，真正实现教育支出及管理责任与财力之间的最终平衡。
（四）建立绩效评价制度，提高财政资金使用效益
首先，结合辽宁政府收支分类改革，编制部门预算时编制教育支出绩效预算，建立一个科学、合理的财政教育支出预算体系。
其次，加快地方财政教育支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《教育法》等法律中增加地方财政教育支出绩效管理的要求，增强对地方财政教育支出管理的约束力。
第三，要统一制定有关地方财政教育支出评价规章和制度，明确地方财政教育支出绩效评价的工作规则、工作程序、组织方式和结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。
参考文献：
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③唐文. 重庆市地方财政教育支出绩效与政策[D]．重庆大学2008（5）
④马国贤，马志远．教育支出占GDP的比重：国际比较与政策建议[J]．教育发展研究，2009（3）
⑤胡琨，周静立．天津财政教育支出结构分析[J]天津商业大学学报．2008（9）
（侯荣娜，辽宁社会科学院财政金融研究所助理研究员。研究方向：财政与税务。张季，辽宁省沈阳市辽宁财政科研所。研究方向：地方财经）
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