做好行政复议工作应注重把握的问题
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作者: 聂高民
对于如何做好行政复议工作，朱之鑫副主任在去年法规工作会议上提了五条重要要求：领导重视，给予支持；依法办案，有错必纠；掌握政策界限，服务发展改革大局；耐心细致，努力化解矛盾；以案说法，促进依法行政。做好行政复议工作，我认为应注重把握以下几个问题：
一、以加强行政复议工作为“抓手”，更好地推进依法行政
(一)坚决、正确地实行依法办案，有错必纠。这是我们做好复议工作的一条重要原则，也是基础，是前提。有错必纠、依法监督，才能促进行政机关依法行政意识的提高。如何认识“有错必纠”?这里的“错”，不能简单等同于行政机关的工作人员的“错误”，它的主体是行政机关。对于行政机关来说，执行政策出现某些偏差，在现阶段要想完全避免也是难以做到的，再加上体制转换过程的复杂性，历史遗留问题的复杂性，我们就必须正确地面对行政机关出错的问题。只有正确面对，才能勇于纠错、敢于纠错。这里的“纠”也有多种层次的方式，在行政复议中，纠错的方式有撤销、责令改正、提醒、补正等等，要求我们区别对待，慎重抉择。我们只有客观地、全面地认识有错必纠，并坚决地实行有错必纠，才能切实地推进依法行政的进程。
(二)法制工作机构要与业务部门密切合作。法制工作机构是牵头办理行政复议的机构，但要做好行政复议工作，仅有法制机构的努力是不够的，我们不可能包打一切。法制工作机构必须与有关业务机构密切合作，加强协作，才能更好地完成行政复议案件的审查工作、答复工作。这个过程也是法制工作机构推进机关依法行政的一个重要环节。要强化制度保障，在行政复议和应诉规定中明确各有关部门的权责，确立各部门间的分工和协作关系，法制工作机构在具体办案中，也必须主动与业务部门多沟通，多协调，这样才能提高办案质量，也才能更有效地推动依法行政。
(三)行政机关要学会并适应依法做“被告”。我这里说的“被告”是一个广义的概念，包括我们行政复议的被申请人，当然也包括行政诉讼中的“被告人”。对于行政机关来说，依法行政工作的重要性在很多情况下是通过当被申请人或被告而认识到的，很多业务机构通过复议答复和法院答辩，才更加重视依法行政的基本要求，也才更主动将所从事的业务工作纳入法制化轨道。因此，行政机关一方面要提高依法行政水平，尽可能减少当被告，同时，也要有做“被告”的思想准备和应对准备，“被告”是一个程序概念，被告并不等同于违法，而如果行政机关不能正确认识，并依法做好“被告”的角色，才会真正造成违法。对此，行政机关要确实把行政复议和行政应诉作为提高法制观念、推进依法行政的重要途径。
(四)增强群众观念，努力化解矛盾。行政复议工作处于政府与群众联系的第一线，必须牢固树立群众观点，密切政府与群众的联系，维护政府依法行政的良好氛围。在审理案件的过程中，应当耐心细致地听取各方当事人的意见，加强解释沟通工作。对于发案率高、争议时间长、矛盾容易激化的案件，办案人员应转变工作方式，以解释说服为重点，使办案过程成为化解矛盾、解决争议和宣传法制的过程，避免可能引发更多的行政纠纷。
二、要着力掌握发展改革部门行政复议的特点和规律，更好地服务子发展改革工作
行政复议工作对所有行政机关具有普遍性，既具有很多共同的特点和规律，又具有各自与业务领域密切相关的特点和规律。做好发展改革行政复议工作，要求我们既要掌握行政复议的一般共性特点，也必须掌握发展改革行政复议具有个性的特点和规律。 关于掌握行政复议共性特点，我们大家都应当认真学习和掌握。比如，行政复议具有程序的法定性、时效的法定性，我们必须遵守程序，遵守时限。再如，行政复议的对象是特定的，表现为具体行政行为，等等。行政复议既具有行政行为的属性，同时又具有法制事项的属性，很多方面同一般意义上的行政行为具有不同的特点，需要我们认真学习把握。但只掌握行政复议的一般共性特点，而不能正确把握发展改革行政复议的特殊个性特点，也是做不好发展改革行政复议工作的。发展改革行政复议工作的个性特点，需要我们共同探讨，相互启发，发现规律。
一是政策性强。这是发展改革行政复议工作的第一特点。具体表现为：大量的发展改革业务还处于缺少法律规范的过程中，在无法可依的事项中，掌握和研究政策往往是行政复议审理的决定性因素。还要看到，即使在发展改革业务有法可依的领域中，涉及发展改革业务的法律法规规定也主要是程序性、权责性事项，而重大复议案件的请求事项往往针对的是行政行为的实体内容，对此类案件，掌握政策是审理行政复议案件非常重要的因素。有些案件诉至法院，法院仍然要研究政策背景，能说清情况的只有政策制定部门。因此，我认为，发展改革行政复议工作要把研究政策、掌握政策放在非常重要的位置。不仅要掌握现行有效的发展改革政策，还要研究这些政策的形成和演变过程，才能正确判断行政复议案件中的是非。只有具备了这个基础，才能在案件审理中作出正确的决定。
二是涉及领域广，复杂程度高。现行发展改革部门的职能涉及领域很宽，几乎覆盖了经济社会、宏观微观的各个方面。这个业务范围必然会反映到行政复议工作中来。由于案件涉及多个领域，往往使多种矛盾交织，又增加了案件的复杂程度。这对我们做好行政复议工作提出了很高的要求。例如，发展改革委既是综合经济管理部门，又是若干个专门经济职能的管理部门，在办理有关行政复议案件中，就要正确把握综合经济管理部门与专项管理部门职责之间的联系与界线，才能做到正确适用法律、适用政策。再比如，要正确适用权责一致原则，对于多个部门管理的事项放在发展改革部门一个文件中时，一旦引发行政复议，行政法律责任如何划分就应有一个准确的把握。
三是新情况、新问题多。我国正处于改革过程的转轨阶段，改革措施的出台与法律法规的立、改、废在时间上、在很多情况下不同步，这是我们体制转轨过程的一个现实特点。在行政复议中，就难免会碰到如何把握根据深化改革的需要出台的政策文件与适用原有法律的关系问题。我们既要使行政行为、行政复议合法，也要符合国家发展和改革大局。改革和发展的实践有很多需要我们认真研究的新情况、新问题，不是简单的仅依据几个法条就能解决的，要求我们处理这类问题要有较高的法律水平和政策水平。
三、关于加强队伍建设和创新工作机制
(一)明确法制工作机构是做好行政复议工作的前提。行政复议必须由行政机关内部的法制工作机构承担，这是《行政复议法》的规定，也是办好行政复议案件的客观需要。行政复议
工作法律政策性强、专业要求高、业务范围广，做好行政复议工作需要有合格的行政复议人员。为此，发展改革系统应当积极健全法制工作机构，至少要明确承担法制工作机构职能的部门，并努力配备好熟悉行政复议工作的人员。没有发生行政复议案件的部门也应当有未雨绸缪的准备。
(二)提高承办行政复议工作人员的素质是做好复议工作的关键。熟悉法律知识、掌握政策、责任心强、有大局观念和群众意识，这是做好发展改革部门复议工作人员的必备素质。我们应当按照这一要求，下力气培养能够承担行政复议工作的合格人员。学法、知法，然后才能善于用法、严格执法。要有意识地加强行政复议制度、行政复议法律知识的学习和培训，使具体从事行政复议工作的人员都熟悉和掌握，这是最起码的要求。
(三)研究建立行政复议对完善政策、规范行政行为的反馈机制是推进系统内各个业务部门依法行政的有效作法。办理好行政复议案件本身就对规范行政行为具有反馈作用、教育作用。如果我们从事行政复议工作的同志能够主动地就复议过程中暴露出来的问题，提出有关政策建议，显然对推动依法行政的实际效果会更强一些。如果我们能够更自觉地分析一下案件中带有普遍性、代表性的问题，提出完善政策建议，及时予以反馈，就能够形成行政复议与立法、执法、制定政策之间的良性互动，更好地起到服务发展改革工作的作用。
(四)加强相关制度建设是明确责任，有序开展工作的保证。为切实保障行政复议办案质量，我们必须要进一步重视制度建设问题。一是要规范行政复议办案程序。根据《行政复议法》的要求，对行政复议内部工作制度、办案程序作出具体规范，并在总结经验的基础上不断地完善。二是要建立健全系统行政复议联系和协作制度。今年以来，国家发改委建立和实施了这项制度，效果不错。具体包括案件统计分析、办案协作和经验交流三项制度。三是建立行政复议案卷公开查阅制度。这一制度对落实行政复议公开原则，增强行政复议案件审理透明度，接受全社会监督，提高行政复议工作质量，将起到重要的作用。四是要探索建立行政复议专家论证制度。各级发展改革部门应当充分利用好法律顾问和专家的知识，对重大复杂的行政复议案件，行政复议机构可以探索组织有关专家进行充分论证，保证行政复议决定的正确性。
(作者系国家发展改革委法规司副司长)
(本栏目策划、编辑：赵俊杰)
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