农村土地承包经营权市场化流转的思考
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作者: 孟庆瑜 张 倩
摘要:农村土地承包经营权流转是新形势下推动中国农村改革发展的重要举措,但尊重农民主体地位、发展流转市场和健全流转制度,是土地承包经营权流转必须具备的市场化条件。同时,权衡农民自身条件、政府引导与服务和农民组织化程度等因素,加快促进农民就业和失地农民社会保障等配套制度建设,亦是必须解决的重要问题。
关键词:土地承包经营权;市场化流转;法律制度
土地制度是农村的基础制度,按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对新形势下健全严格规范的农村土地管理制度提出的新要求。中国农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现并逐步扩展,近些年呈加快之势。但是,随着流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化而出现的违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益等问题,迫切需要从理论和制度层面上研究解决,以有效规范和保障土地承包经营权流转的平稳健康发展。
一、土地承包经营权流转必须具备的市场化条件
在稳定和完善中国农村基本经营制度的前提下,土地承包经营权能否进入市场,以及在多大范围和程度上实现流转,从根本上取决于中国农村经济的市场化发展水平和法治化建设水平。
(一)农民经营行为自主化
从中国农民、农业和农村经济社会发展的实际情况出发,流转主体的行为自主化尤其以确认和保障农民的经营行为自主化为关键,而行为自主化的标志则是个人对自己的行为和思想有独立的判断、评价、选择和控制的能力,而不是依附于或受制于其他外来条件或外部条件。从历史的角度来看,个人主体地位的独立性和利益自主性,经历了一个不断发展与变迁的过程。在中国,伴随着起始于20世纪70年代末的农村经济体制改革和依法治国进程的不断推进,农民的独立市场主体地位日渐显现和稳固。农民自主经营行为源于农民对土地承包经营权的享有,农民经营行为自主化的前提是清晰界定土地承包经营权。只有明确界定土地承包经营权,农民才能根据自己的偏好和受到的约束,自主选择自己的行为,并对其行为后果负责。申言之,土地承包经营权流转本质上是一种市场交易行为,交易信号应由市场主体来发出,交易价格应当根据市场供求状况由交易双方来商定,而政府在其中则应处于监管与补救的第三方地位。因此,现实中存在的政府采用下指标、定任务的方式强行要求乡村组织流转农户承包地的做法,是一种违背市场选择的角色错位,是必须予以纠正的。
(二)土地流转关系市场化
传统农村经济的自给自足的稳定性导致农民的物质生活主要是受自然条件变化的影响,而不是受市场条件变化的影响。当代中国正处在一个以市场体制为导向的变革时代,市场机制发挥着基础性的资源配置功能,而市场机制作为一部“创新机器”,是由价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制相互交织而发挥作用的。具体到土地承包经营权的流转,凡是能够通过市场机制解决的,就应当由市场机制解决,即通过市场化规则搭建的交易平台,自发调节土地承包经营权的流转行为,以求自动实现供求关系的动态平衡。尤其是在中国城乡二元背景下的农村土地承包经营权的流转,城乡土地市场的有效对接,更有赖于农村土地市场的培育和发展。
(三)土地市场流转法制化
迈向市场化的土地承包经营权流转离不开法律的规范与引导。如果市场是一种自生自发的扩展秩序,法律便是市场的要素和催化剂。正是在这个意义上,人们说市场经济必然是法治经济。只有在法律的、政治的公共机构框架内,市场的运转才成为可能。法律是对经济过程的理性描述,经济是内核,法律是外壳。反过来,法律制度是社会生产、创造财富的基础和前提,法律决定着所有财富的安排。其间,民商法作为市场经济的基础性法律,对于土地承包经营权的市场化流转发挥着基础性作用,而以确认和规范政府的管理与服务为宗旨的经济法对于土地承包经营权的顺畅流转发挥着重要作用。
二、影响土地承包经营权流转方式的因素分析
综合考察中国不同区域的土地承包经营权流转的实际情况,流转方式和流转水平的差异是明显的。具体来讲,土地承包经营权流转方式的选择,除了受自然条件、经济发展水平和交通状况等因素的影响外,还与农民自身条件、政府引导服务、农民组织化程度等条件或因素有关。
(一)农民的自身条件
生活在传统社会的中国农民,是传统的守护者,习惯于缓慢的、常规的运行机制,倾向于按照沿袭的习惯和传统所认为是理所当然的模式和规范去思考和组织生产,并以相同的方式对外部条件的变化做出反应。由于农民在经济上承担各种风险的能力低,而新的制度又总会带来某种程度的不确定性,离开常规就等于在冒险,有可能血本无归,因此他们选择保守。从理论上讲,农民是按照自己的意愿自由地掌握经营方向的,但是,传统的技术结构和社会结构使得他们几乎没有选择,他们几乎在所有的方面都是遵循惯例的。在当今社会,技术革命、经济变革和社会变革是他们必须承认和考虑的现实。但他们缺乏经济分析的眼光,无法理解他们面临的新的迫切要求,他们倾向于把这种新的适应视为一种困难。受到中国农民传统性因素影响的土地承包经营权流转方式主要是农户间的自发流转,大多出现在外出务工人员多或者家庭劳力缺少的农户间,一般采取转包、转让、代耕或租赁等方式。
(二)政府的引导与服务
政府引导服务的积极意义与农民固有的分散性是相关的。马克思曾把农民的分散性描述为“农民是一袋马铃薯”,他说:“每一个农户差不多自给自足的,都是直接生产自己的消费品,因为他们取得生活资料多半是与自然交换,而不是靠与社会交往。”“因此,他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益,他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。”针对农民的分散性特点,政府的作用应定位于引导与服务,引导而非主导,服务而非服从,其方向是造就农村内部市场,引导农民进入市场并产生有效的市场行为。这是对农民主体地位的尊重和服务型政府的体现。受到本因素影响的流转方式主要是村级集体经济组织推动型。一些地方充分发挥村级集体经济组织“统”的功能,为土地承包经营权流转牵线搭桥,进行组织引导。这种方式一般是在公司、企业大规模长时间连片流转土地承包经营权的情况下采用。
(三)农民的组织化程度
专业合作经济组织是衔接农民和市场的最主要的中介组织,它可以有效地克服家庭经营的局限性,把家庭经营的优势和合作经营的优势结合起来。如上海奉贤区柘林镇的绿都农业合作社,开创了上海郊区农民“土地入股”的先例。随着农民组织化程度的增高,未来土地承包经营权流转方式将由农民自发组织向农村集体组织和农村中介机构组织过渡,流转区域、流转规模也将扩大。主要受到本因素影响的流转方式是农民专业合作组织带动型。近年各地注重发挥农民专业合作社在优化配置劳动力、土地、资金、技术等方面的作用,使分散经营的小农户组合成大规模的生产基地。
三、土地承包经营权流转的配套制度建设
土地承包经营权流转是一项涉及面广、影响深远,需要多方面、多层次的制度相互配合和相互支持的系统工程。在中国现有的制度条件下,土地承包经营权的市场化流转并非一个仅仅依靠流转制度建设就能解决的问题,还需要相关制度建设相配套:
(一)积极应对措施――促进就业制度建设
促进农民就业制度建设解决的是土地集约经营问题。土地承包经营权流转是与农民的非农化进程相伴而行的。没有农村的城镇化和工业化,没有农村劳动力的大规模转移,土地承包经营权流转就缺乏动力。但就农民与土地的现实关系来看,二者之间形成了一种既难以割舍又不甘束缚的若即若离的关系,农民需要到城镇就业以寻找新的财富机会,但又唯恐城镇失业返乡时丢掉了农村土地的就业保障,这种关系已成为横亘在土地承包经营权市场化流转面前的严重障碍。为此,国家必须转换就业观念,统筹考虑,以实现城乡劳动者的平等就业权为突破口,通过促进就业制度的建设为农村土地承包经营权的流转提供有力支持:首先,充分尊重农民的平等就业的劳动权利,建立健全促进城乡一体化发展的劳动者就业制度,适应城镇化发展的要求,适时取消对农村劳动者城镇就业的歧视性限制。其次,各级政府,尤其是劳动力输出地和输入地的政府应当采取有效措施,协同配合,积极引导农业剩余劳动力就地开辟就业新机会或向城镇异地转移就业,改善农村劳动者进城就业的环境和条件。再次,各级政府应当通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训,不断增加农民就业的机会。尤其是要结合中国农村劳动力文化素质偏低的实际情况,加强职业教育和培训,提高其就业能力。最后,大力发展农产品深加工和与农业相关的交通运输等涉农关联产业,创造就业条件,扩大就业范围,通过土地承包经营权流转,促进农村土地的规模经营,提高农业生产的集约化水平。
(二)消极防范措施――失地农民的社会保障制度建设
建立失地农民的社会保障制度针对的是土地撂荒问题,实现失地而不失保障。土地对农民来说,代表着一种安全和保障,除此之外,他们只看到冒险。因此,农民离不开土地,包括外出务工的农民,土地虽然不是其生存的唯一依靠,但仍是他的失业保险。大多数农民依然把承包地看作是“活命田”和就业“保险田”,宁可粗放经营,甚至撂荒弃耕。而撂荒使得宝贵的农村土地的经济功能和社会保障功能融为一体,但社会保障性的土地承包经营权处于基础地位,经济发展性土地承包经营权则为例外,这既不利于农村土地承包经营权的市场化流转,也无助于农村社会保障体系的建立与发展。因为土地的过强的社会保障功能,就决定了农村社会保障机制尚未形成之前农民不会轻易离开土地,只有当市场经济获得进一步发展和各种社会保障制度得以建立健全时,农民与土地的关系才能趋于松散化,农民过度依赖土地而生存的现象才会弱化。因此,在统筹城乡一体化发展的新形势下,我们必须树立通过发挥土地的经济职能反哺土地所担负的社会保障职能的理念,在有效推动农村土地承包经营权流转的同时,建立健全农村社会保障制度,以解除失地农民的后顾之忧。也正是因为有了覆盖农村的社会保障制度,确保了农民流转土地后的生活保障,才能消除农民的心理羁绊,放心流转。当然,政府的责任是为失地农民在年老、疾病或基本生活发生困难时提供保障,而不是建立一个一劳永逸的生活保障制度,社会保障制度的设计还需贯彻激发失地农民创业积极性的精神。
四、结束语
土地和劳动力是中国农村最主要的两大生产要素,但农民依附在土地上。土地承包经营权流转率的高低不仅有赖于流转制度的健全和完善,还有赖于国家促进就业制度和社会保障制度的建设水平。我们既要积极推进农村土地承包经营权的市场化流转,服务于中国特色农业现代化进程,又要努力实现流转制度和配套制度的及时跟进,避免因急躁冒进而引发社会矛盾和冲突。土地承包经营权的市场化流转方向是正确的,但要有一个发育和发展的过程,不可揠苗助长、急于求成。
参考文献:
1、唐永泽,朱冬英.中国市场体制伦理[M].社会科学文献出版社,2005.
2、(法)H・孟德拉斯著;李培林译.农民的终结[M].社会科学文献出版社,2005.
3、马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1972.
(作者单位:河北大学政法学院)
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