农村土地流转问题的调查研究
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作者: 许 筠 冯开文 张晋华
摘要:土地制度是中国农村最基础的财产制度,“三农”问题中最根本的问题就是农民的土地问题。家庭责任制的土地制度曾经发挥过重要作用,但小规模的、零碎的土地承包现状,迫切需要加大土地流转的步幅。十七届三中全会开启了以土地流转为主要内容的第二次农村改革。在此形势下,文章以安徽省固镇县及任桥镇的土地流转为例,针对目前土地流转所存在的问题,诸如农地产权的问题以及合约的表现形式和农地流转效率低下等,提出了相应解决对策。如完善土地产权关系、科学规范土地流转、促进土地规模经营等。
关键词:土地流转;产权;合约;适度规模经营;土地价格
党的十七届三中全会提出,要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。截至2008年8月底,全国农地流转面积达1.06亿亩,占家庭承包耕地总面积的8.7%。从总体上看,土地流转的比例是在逐步增大的,但目前流转还处于一个较低水平,并且存在着一系列的不规范问题。对此,笔者以安徽省固镇县任桥镇为样本点,进行了调查分析。
一、土地流转的调查分析
固镇县隶属于安徽省蚌埠市,位于安徽省东北部,全县地势平坦,面积1371平方公里,耕地105.4万亩,现辖11个乡镇,227个村(居)委会,人口59.8万。固镇县是一个农业大县,农副产品资源丰富,是全省重要的粮、油、棉、烟草、畜禽、林产区,且形成了以棉花、花生、蔬菜、肉鸡、肉羊、肉牛、烟叶、林果等八大产业为主导的农业产业化体系。任桥镇是一个正处于发展中状态的城镇,该镇包括25个村庄,共有农业人口50473人,耕地总面积为114223亩,人均耕地为2.26亩。当地农业以种植小麦、玉米、花生等为主,畜牧业为辅,经济作物主要是烟叶,兼种少量药材。
(一)安徽固镇县的土地流转
对固镇县土地流转情况的调查表明,流转面积共达26537亩,占承包耕地面积的2.5%,其中,流转最多的刘集镇为4815亩、最少为新马桥镇410亩。土地流转涉及农户6812户,占总农户数的6%,其中,流出农户3481户,流入户3331户。代耕代种1118亩,代耕代种的户数为286户,占总农户数的0.3%。
按流转形式划分:转包13235亩,占流转面积的50%;转让1638亩,占6.2%;租赁11050亩,占41.6%;互换49亩,占0.2%;其他形式565亩,占2%。由此可以看出,土地的流转方式是比较偏向单一化的,被调查地的土地流转方式还停留在初级阶段。
按流转用途划分:用于种植业25230亩,占流转面积的95.1%;用于养殖业1307亩,占4.9%。从这个数据上我们可以看出,该地土地流转后的用途仍和流转前一样,仅仅局限于种植业。
按流转面积规模划分:流转规模在10亩以上的有6054亩,占流转面积的22.8%;10亩以下的20483亩,占77.2%。农户对农地的依赖性,使适度规模经营依然难以实现。
按流转年限划分:1年-2年以内的14199亩、占流转面积的53.5%;3年-5年的10500亩、占39.6%;6年以上的1838亩、占6.9%。土地流转的期限以短期为主,以1年-2年居多。这种短期行为是由农民对未来预期的不确定性导致的。
(二)任桥镇的土地流转
1、土地流转概况。在任桥镇,土地流转形式主要有:转包、转让和租赁。代耕代种的情形出现的也较少。图1是任桥镇人均耕面积的分布状况,从图1中可以看到刘桥村的人均耕地面积是整个镇中最多的,达到4.168亩/人,而太山村次之,为4.164亩/人。人均耕地面积最少的是车站村,人均耕地面积仅仅为0.768亩/人。图2反映的是任桥镇农户外出务工的情况。图1和图2在一定程度上决定了各个村庄土地流转的差异性。调查数据表明,人均耕地面积越多的村庄,农户外出务工人数越多的村庄,土地流转的数量越高。太山村是土地流转面积最大的村庄,达到299亩。相应地,两指标都较低的车站村,土地流转的面积也居于后列。显然,农民外出务工导致土地出现很大的剩余,形成了土地流转的需求。
2、土地流转形式概况。从表1可以看出,互换、入股和其他形式在当地都未出现;出现较多的是转包、转让和租赁这三种方式。其中,以转包的形式进行土地流转的居多,占总数的60.8%,其次是租赁,占31.4%,最后是转让。而不同村庄的主要流转形式也有很大不同,如官沟村主要以租赁为主,李许村主要以转包为主等,而决定性因素在于本村外出务工农民人数情况人均耕地面积状况。调查中还发现,人均耕地面积最多、外出务工农户人数最多的太山村,更偏向于选择租赁;而人均耕地面积最少、外出务工人数数量处于后列的车站村,更偏向选择转包。因此,随着人均耕地面积的增加、外出务工人数的增加,租赁形式将更多地被选择。
3、土地流转期限。经过调查统计,土地流转期限在1年-2年的农户有108户,占总数的31.2%;流转期限在3年-5年的农户有178户,占流转总数的51.4%;其余农户的土地流转期限都在6年以上。由此可以看出在当地流转期限在3年-5年的居多(见表2)。
4、土地流转涉及户数。表3为调查地土地流转涉及农户的情况,即当地进行土地流出农户和流入农户的数量。从表3的对比可以看出,该镇土地流转的流入和流出农户的数量并没有多大的区别,说明在当地流出和流入的情况是比较平衡的,这种均衡性来自1978年后按人口或劳力平均分配承包土地所致。
5、土地转出的约定形式。无论是有偿还是无偿转出承包土地的使用权,都需要以一定的形式确保其承包权不受到侵犯。从调查样本分析,调查地农户转出土地全部是以口头形式约定的。在以口头形式约定转出的土地中,基本没有约定土地的转出年限,因此土地转出农户随时都可以收回土地的使用权。
6、土地流转的报酬现状。从整体上看,不管期限长短,该镇的土地流转价格都处于100元/亩/年-200元/亩/年,而国家给予的补贴是40元/亩/年-50元/亩/年。
二、农户土地承包经营权流转所存在的主要问题
(一)流转操作不规范
首先表现为普遍未签订流转合同。当地的农地流转都没有签订书面合同,全部都是以口头商议的方式来进行土地流转。这样从一定程度上削弱了集体土地管理者的管理职能和监督职能,造成了土地承包关系的混乱,为今后埋下隐患。根据调查问卷显示,有很多农户反映难以收回土地,原因在于收成比较好,转入户想继续种植,而不管土地流转期限是否已经到期。
其次流转期限比较短且不稳定。当地土地流转期限在1年-2年的农户有108户,占总数的31.2%;流转期限在3年-5年的农户有178户,占流转总数的51.4%;其余农户的土地流转期限都在6年以上。可见当地土地流转的期限并不长。加上口头协议可以随时终止合同,短期流转行为使土地受让方不能获得长期保障的土地使用权,自然不愿对土地作较大投入,只愿意维持现状或搞掠夺式经营,造成土地资源的浪费。
(二)土地流转没有科学的价格体系且价格偏低
该镇的土地流转价格都处于100元/亩/年-200元/亩/年。价格体系的形成,完全是受周围农户的影响,属于估计出来的价格,缺乏科学性。此外,由于土地流转的价格较低,达不到对土地流出意愿的激励效果,不能推动农户进行土地流出的积极性。
(三)农地流转并未带来经营方式的根本改变
农地流转的根本目的在于要提高农地的生产率和效益。该镇90%以上的农户转入土地的主要目的就是增加收入,其余是因为有多余劳动力。农民只想到在劳动力和资金充足的前提下,扩大当前生产规模,以赚取更多收益,却并没有考虑到土地规模扩大后的生产方式应该如何改变,不能仍旧像以前那样进行粗放式的经营。
(四)流转方式较单一,且流转后土地用途较单一
调查地的流转形式转包占总数的60.8%,租赁占31.4%,其余是转让。流转方式还是比较单一的。此外,根据调查,流转后土地的用途有80%以上都是种植粮食作物,用于种植经济作物的土地流转很少。这也会抑制收益的提高幅度。已有部分农户提出,应该在当地进行土地入股建立股份合作组织等其他土地流转方式。
(五)农地流转后补贴过少
该镇土地流转的价格是十分低廉的,国家给予的直接补贴也只有40元/亩/年-50元/亩/年。这个补贴的程度过于小,同时并没有给当地农民提供保险以及其他保障,抑制了农民土地流转的积极性。
(六)劳动力转移受阻,阻碍了当地土地的流转
由图3可以看出,64.4%的当地农村劳动力都在当地从事农业生产,32.4%的农村劳动力外出务工。这说明,当地农村劳动力的流动程度并不大,一定程度上抑制了土地的流转。此外,经济危机导致各行业大量裁员,也对农民工外出务工增加了一道新的门槛,阻碍了劳动力的流转,也就更加抑制了土地的流转。
要解决以上问题,必须进一步开拓农村劳动力转移的渠道,扩张土地流转需求;增加土地流转过程中的规范性,鼓励采用有法可依的流转形式,提高管理部门的责任感和工作效率,减少交易成本;建立科学合理的市场价格体系,以及包括补偿机制、各种社会保障制度等等在内的保障体系,切实保障土地流转中的农民的利益。只有这样,土地流转才会顺利开展,农业规模经营――农民大幅增收,才会早日实现。
*本文为国家自然科学基金课题《农民合作社的农业一体化研究》(70773112)的相关成果。
(作者单位:中国农业大学经济管理学院。其中,冯开文为农林经济管理系主任、教授、博士生导师;张晋华为博士生)
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