农村土地流转：问题与思考
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作者: 张良桥
【摘要】农村土地流转虽有其历史必然性，但却是一项系统工程，在实施过程中会出现诸如失地农民技能培训、农民工就业问题、社会保障等问题，文章在分析土地流转政策实施过程中可能出现问题的基础上，提出了的相应解决方法。
【关键词】土地流转 保障 就业
土地流转是一项系统工程，在此过程中必将涉及到多方利益的冲突，需要站在战略的高度认真思考，有前瞻性地预见实施过程可能会出现的各种问题并在实施过程中不断修正相关的各项政策。
一、土地流转的必然性
1、劳动力转移的必然要求
第一，传统以家庭为单位的小生产方式难以适应现代生产力发展的要求，制约了农业发展、农民富裕和农村现代化。第二，农民在市场、信息、文化科学知识、农业生产技术、经营管理等方面很难适应农业现代化要求。第三，随着农村大量劳动力向城市转移，留守农村中多数为妇女、儿童、中老年人，这些人多数文化程度比较低，接受现代生产技术的能力较差，生存能力和技术能力也较低，使得大量的农村土地闲置，如果农业生产方式不能有效调整、转变，农业在产业化、市场化等不能有效突破，农业生产就面临着破产的危险，农民问题就会成为最大的社会问题。为了提高农业生产的技术水平，提高农村劳动生产率，让有农业技术专长的人员更多地经营土地，获得技术增长及规模经济所带来的超额收益显得特别必要。
2、农业产业化的必然要求
技术进步与应用为农业产业化提供了条件，为传统农业向现代农业转型奠定了基础。土地流转不仅有助于规模化经营，而且可以更好地催生和培育各类农业龙头企业。按照市场导向建设规模化的农产品开发生产基地，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。目前我国农村已使农业规模化经营的可能性有所增加，一方面，现在一部分农民去城市打工或者说找到了其他的工作，对土地的依赖程度大大降低。另一方面，中央和地方这几年在农村的其他社会保障上增加了财政的支持力度，为农民脱离农村进入城市生活奠定了基础。此外，随着我国经济融入到全球化竞争的海洋中，我国分散的农产品生产已经很难适当世界范围内的竞争要求，通过扩大规模促使农业产业化显得特别必要。
3、农民工技能培训为规模化经营奠定了基础
政府在近几年充分利用现有的农村职业技术教育设施和教育力量，加大农村文化科技教育的力度，充分挖掘大中城市的教育潜力，激励城市学校和教师进行教育下乡活动，在农业生产（农、林、牧、渔等）、农产品加工（储运、加工、包装等）、农产品经营（营销、贸易、财务、金融、信息、管理等）及社会服务等方面强化了对农民的培训，优质水稻等农产品的种植及养殖技术的普及等为农民职业转换、农民与土地等生产资料的剥离、特别是农业规模化经营等创造了条件。
二、土地流转过程中可能出现的问题
1、非粮化趋势问题
农民获得了土地使用权及对承包土地自主经营权，出于自利要求难免会导致经济效益与非社会效益、私人利益与国家利益的矛盾与冲突，一些本来种粮食的土地可能被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等，如果放任土地向非粮化转移，将对我国粮食安全形式产生极为严重的影响，最终影响到我国的经济安全。更为严重的是相当部分人可能出于私人利益的考虑而采取不合法的手段，在农田上建房子、烧砖瓦，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途。这是最危险的一种可能，如果真的发生这种事，不但18亿亩的耕地底线守不住，大量失去土地且无法在当地就业的农民成为社会极大的不稳定因素，甚至会造成新的社会问题。
2、农民保障问题
在我国特殊国情和制度背景下，土地充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，可以说土地是一种综合性保障载体，它包含最低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目，在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。土地流转以后，部分农民不可避免地会失去其赖以生存的土地，土地是农民的命根子，农民没有了土地就没有了生活来源，他们的生存状态有可能极大地恶化。给予失地农民基本的生活保障是政府义不容辞的责任，如果社会保障体系没有跟上，那么失去土地的农民就会成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。他们游走于城市和乡村的边界，依靠着少的可怜的征地补偿，艰难的生活着，境遇将会十分悲惨。失地农民的生计无法保障，就会对政府不满，社会不稳定因素就会增加，甚至出现尖锐的矛盾冲突。
3、农民职业技能问题
家庭承包责任制释放出的大量的农民工为我国农村发展、城市繁荣和现代化建设做出了重要贡献，是推动我国社会经济发展的重要力量。由于多种原因，农民工文化素质较低、缺乏劳动技能已经成为农村劳动力向非农产业领域与城镇产业转移的巨大障碍。土地流转后将会出现大量的失地农民，这些农民工缺乏再就业的基本技能，因此，加强对农民工进行技术培训、提高职业技术培训层次及再就业能力、促进农村劳动力往更高技术性行业的转移是急需解决的问题。
4、农业规模化融资问题
土地作为一种生产要素，只有合理经营，才能提高使用效益，建立农村土地使用权的流转机制是实施规模经营的有效途径。土地流转可以实现区域农业生产规模化经营，有利于进行机械化操作，有利于形成市场，改善农产品质量，提高农产品的竞争力。农业规模化经营的一个大的瓶颈就是资金的支持，龙头企业需要资金的支持，农户也需要资金的支持，如何建立适应农村土地流转后规模经营贷款方式、担保机制等金融政策是需要解决的问题。
三、解决土地流转中农村问题的措施
1、强调绿色GDP
以经济建设为中心，以GDP为核心的改革开放使我国快速地结束了短缺经济代，但强调经济效益的“先污染后治理”增长方式确使我们付出了沉重的环境代价、招致了大量的社会成本。经济效益主要反映于投入产出如资金利润率、成本利润率、产值利润率、销售利润率等比例上，难以反映经济发展过程中生态质量、环境质量的变动，它不能等于更不能代替生态效益。在某些情况下，经济效益同生态效益是朝着相反方向变动的。实践科学发展观，在重视经济效益的基础上，更加要关注生态效益。土地流转过程中，市场化经营趋势加强及规模化经营自主性的提高，经济主体更可能忽视生态效益，因而，政府应该采取相应的措施，以绿色GDP为核心，规范企业行为，强调生态效益，建立生态文明，走出一条生态效益型的发展道路。
2、解决农民社会保障问题
土地流转必然伴随着大量失地农民的出现，由于农民本身职业技能较低，难以跟上现代技术的演进步伐，短期内他们必将面临生存的压力。为失地农民提供再就业机会，给予失地农民充足的社会保障及基本生活需要，不仅有利于维护社会稳定，更有利于提高广大失地农民的积极性。解决好失地农民社会保障问题：一是建立健全的社会保障体系，借扩大内需的机会，构建整合资源、有序规划等协调系统，打破部门分割，重点考虑提供如社会保障、医疗卫生、教育等公共服务，提高公共服务的效率；二是强化收入再分配，市场通过“看不见的手”以效率为核心进行了第一分配，但可能导致不公平的结果；为了体现公平需要就需要政府通过“看得见的手”再分配，但由于政府政策具有普适性，很难对不同具体情况的人实施有针对性的政策，作为弥补前两者之不足，就需要建立诸如红十字会等慈善机构的建立来促进第三次“道德分配”，即伸出“温柔的手”针对性地解决分配问题。借助三种方式分配来抚平收入差距对社会造成的隔阂，真正促进社会和谐。
3、促进农民就业
因土地流转而出现的大量失地农民，其文化水平和劳动技能相对偏低，在就业方面处于明显的劣势地位，自谋职业困难。因而需要政府相关职能部门采取措施提升农民的职业技能。一是建立失地农民再就业培训机制。加大人力资本投资，强化失地农民的职业技能培训，建立失地农民再就业培训机制，提高劳动者素质和职业技能，使失地农民学得一技之长，使其积极主动迅速地融入到市场经济的大潮中。二是积极鼓励失地农民自谋职业，自主创业。对农业生产方面有特长的农户，要发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地等进行自主创业，在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。三是重点发展乡镇工业小区和村级工业园区。重点扶持高新技术、高附加值产品和适合本地特点的劳动密集型的项目和企业，把土地的转让使用与农民就业结合起来，尽可能为农民开辟新的就业空间。四是扶持农业产业化龙头企业和农副产品深加工企业。对劳动密集型企业、中小型企业，政府应给予优惠政策，减免部分税费，使其在解决失地农民就业方面切实地为政府分忧解难。
4、为农业产业化经营创造条件
通过土地流转，在坚持自愿的基础上，让农民将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”的人地矛盾，为农业产业化经营创造有利条件。为了更好推行产业化经营，政府需要采取适当的措施：一是提升农产品整体竞争力。推进农业专业化、规模化、标准化生产，加快农业科技进步，引导和支持龙头企业在更大范围、更高层次上参与国际合作与竞争，提高农业整体素质。二是进行农产品深加工。依托资源优势，采用先进技术装备，发展农产品精深加工。三是发展绿色农业。在保证农产品的有效供给的同时，大力提高农产品质量安全水平，发展无公害和绿色农产品，实现“从田间到餐桌”的全程质量监控。四是发展外向型农业。积极引进国外资金、技术、装备、经营管理方式，加快实施走出去战略。
5、保护农民的合法权益
土地是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律与农民的意愿，从实际条件出发，探索土地流转的合理价格形成机制，确保农民持续增收。只有合理的土地流转价格体系，才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转，进而从整体上发挥土地的使用效益。坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，确定相应的收益分配办法，保证农民收益稳定增长，使农民目前和长远都能增收。
四、结束语
农村土地流转可以促进土地规模化经营而提高土地资源的利用率。但农村土地流转是一项系统工程，在发展会出现诸如失地农民技能培训、农民工就业问题、社会保障问题等等，需要各相关部门与个人的紧密配合，需要相关的政策支持，及时发现问题并采取适当的措施予以解决，更好促进全面建设小康社会奋斗目标的实现。
（注：本文受到广东省自然科学基金项目，项目编号：05300601；广东省哲学社会科学“十五”规划2005年度一般项目，项目号：05D-06；佛山市哲学社会科学重点项目，项目号：2007-TJRW01的支持。）
【参考文献】
[1] 叶剑平：我国农村土地产权制度研究[M].中国农业出版社，2000.
[2] 姚洋：我国农地制度：一个分析框架[J].中国社会科学，2000（2）.
[3] 马俊驹、梅英夏：财产权制度的历史评价和现实思考[A].蔡耀忠：中国房地产法研究[M].法律出版社，2002.
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