土地整理公众参与机制研究与实践
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摘要：本文首先对我国土地整理公众参与问题的成因进行了分析；然后以天津市宁河县潘庄镇齐心庄村土地整理示范项目为例，总结介绍了在土地整理过程中农民作为公众参与的主体，全程参与实施和管理的实践经验；最后阐述土地整理公众参与对于推进我国土地整理事业健康发展具有重要的启示意义和现实价值。
关键词：土地整理；公众参与；实践
1．引言
我国引入公众参与的理念始于20世纪80年代中期，主要是在一些国际援助项目的规划、设计和实施中应用。土地整理是促进农业增效、农民增收的有效途径，是土地资源集约持续利用的主要手段，是解决“三农”问题的重要措施。土地整理公众参与是指在区域土地整理中，充分调动项目区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地整理中来，优化区域土地利用结构，合理配置土地资源，维护各利益主体利益，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会、经济、环境协调发展的过程。在土地整理过程中农民是公众参与的主体，是土地整理的受益者，通过各种参与形式使规划能满足农民生活生产、农业经济发展的需要，使实施效果更符合广大农民群众的意愿。[1]
2．我国土地整理公众参与问题成因分析
陕西省镇巴县黎坝乡等一些地方暴出土地整理项目中出现的问题，看似是一个个独立事件，其实反映了我国国土整理项目中的体制性缺陷。土地整理项目出现问题，直接缘于将农民的意见排除在工程整个实施过程之外，由于缺乏农民的意见、建议或要求，项目实施出现偏差。因此，笔者认为，纠偏的途径就是在土地整理项目中引进公众参与机制。
土地整理项目大多由国家投资，在项目实施上都是采用“自上而下”的运作模式。具体而言，就是由地方土地管理部门向国土资源部或省国土资源厅申报，项目立项审批后经过规划设计阶段即由国家或省投资实施整理，全过程基本上是“自上而下”的行政机关内部处理方式。从这个机制的设计来看，项目实施单位在项目实施过程中需要的是只对上级负责，而不必对受益方农民负责，其后果是与土地整理关系最为直接、最为密切的农民参与土地整理项目实施过程的权利缺乏相应制度保障。在这种土地整理项目管理体制下，公众参与机制的缺乏可能带来三点疑问：第一，“单边”的项目设计方案是否能符合当地实际；第二，缺乏群众的实时监督，工程施工过程中，能否保质保量，防止偷工减料情况的发生；第三，项目完成后，对土地整理效果的综合评价能否客观代表广大群众的意见。
3．天津市土地整理公众参与实践经验
天津市国土部门转变观念和创新制度落实科学发展观，在推进土地整理项目过程中以人为本，因地制宜地开展工作，使公众真正参与到土地整理中来。在土地整理项目中给予公众参与以制度保障，使土地整理公众参与具体化、规范化、程序化，明确土地整理公众参与的阶段及其主要内容，确立土地整理工作中的公众听证制度、公示制度、公告制度、群众监督制度等，规定公众参与土地整理的必要性及程序。既保障村民的民主政治权利，又提高土地整理的效率，将土地整理真正地做成“民心工程”。以齐心庄村土地整理示范项目为例，分析在土地整理过程中农民作为公众参与的主体，参与实施和管理的全过程。
3.1建立“自下而上”公众参与机制
在项目实施上采用“自下而上”的运作模式。从项目管理的各个环节实行自下而上的倾听民意，立项审批前区县国土部门征求乡镇政府、村委会同意意见并经过可研论证，再由区县国土部门向市国土部门申报。规划设计前征集当地村民设计要求，形成初步设计成果，通过县、市两级专家论证会广泛征求意见，最终设计成果要向社会公示，意见一致后方批准实施。实施前公告、实施中村民监督、验收时征求群众意见，实施后村民管护。“自下而上”公众参与机制的设计，考虑的核心问题是土地整理的受益方农民是否满意，决策是否对农民负责，并力求为农民参与项目实施建立相应制度保障。
一是建立完善的制度，立项阶段实行公开征询意见制度，设计阶段实行公示制度和专家评审制度，实施和验收阶段实行公告制度、群众监督制度，实施后实行后期管护制度。
二是规定公众参与的必要程序，把住立项审核把关“没有当地村委会同意意见的要件不报批”，把住竣工验收关“没有当地村委会认可质量满意的要件不批准”。
三是成立公众参与代表会，成立以项目所在地乡镇、村委会和村民小组为基础的公众参与代表联合会（简称“代表会”）。代表会代表的是全体村民的利益，参与政策制定、规划方案筛选、管理决策制定等。参与方式，包括听证会、论证会、座谈会等。
四是成立施工现场指挥部，建立以区县政府、镇政府、村委员会和业主“四位一体”的临时指挥中心，畅达沟通渠道，实行现场办公，负责督促工期、监督质量，沟通村民意见，快速解决施工中的问题。
3.2公众参与的阶段及其主要内容
在项目运作的整个过程强调公众参与，按照项目实施程序从项目立项、规划设计、实施、验收及后期管护的五个阶段全程实现公众参与。
⑴立项阶段
区县国土部门向宜开展土地整理的村提出建议，村委会充分征求当地村民的意见，集中大家的意愿；同时对当地村民的种植习惯、土地权属和水源、气候、土壤等条件充分了解分析。对于满足立项条件的，邀设计人员进行项目可行性研究，并征求相关部门的意见，均无意见方可向上级申请批准立项。
⑵规划设计阶段
规划设计人员要根据现状图进行现场草绘，并要让当地村民参与其中，因为村民最了解项目区情况，哪里地势高，哪里需要建机井、泵站，或者路怎样修更便于耕种，沟渠怎样建才顺畅等，他们最有话语权。草绘完以后，设计人员在此基础上编制规划和预算；规划成果要经过县、市两级专家逐级评审论证，修改完善后成果要进行公示、听证，根据农民意见进一步修改完善，形成最终成果。
⑶实施阶段
充分考虑农民经济利益，让当地村民投工投劳，将土地平整和水土保持等农民能干的简单工程交由当地村民自己干，直接参与工程建设。对于泵站、机井、涵洞等专业性较强的农田水利和道路工程，通过招投标选择施工单位。村民代表小组对工程质量实时监督，如果出现与设计不符或质量达不到设计要求，必须进行重修或返修，直到达到设计要求为止。
⑷验收阶段
首先是区县国土部门对项目进行自查，自查时区县国土部门组织由涉及的相关部门、乡镇政府、村委会人员组成的自查小组，根据批复的规划设计内容，对土地平整、农田水利、道路、其他等各单项工程逐项进行检查验收，自查合格后，向市级国土资源部门申请验收，市级国土资源部门邀请相关部门专家组成验收组进行验收。
⑸后期管护阶段
首先确定当地村委会作为后期管护主体，将项目移交村委会，再由村委会落实到个人。并与村委会签订“耕地保护责任书”和“水利设施管理维护协议”，保证耕地质量、数量不降低以及新修水利设施正常使用和日常维护。
4．天津市土地整理公众参与的实践启示意义
⑴通过全程参与实施和管理，起到了宣传土地整理工作的作用
公众参与土地整理项目全程实施和管理，获得了“知情权、参与权，表达权、监督权”，知道项目实施的目的意义，了解土地开发整理工作是为改善当地的农业生产条件服务的，合理的诉求得以伸张，调动了项目区群众参与土地整理的积极性，减少了阻扰项目施工等现象的发生，有利于工作的顺利开展。同时，可以让周边广大农民群众耳闻目睹土地整理给项目区农民群众带来的好处，打消农民群众的疑虑，提高周边群众参与土地整理的主动性，通过典型示范起到对土地开发整理工作宣传带动传导作用，提高社会关注度和支持度。
⑵“自下而上”参与模式，提高了土地整理规划合理性
公众参与土地整理规划设计，可直接了解项目各方面的情况，起到弥补设计人员对当地实际情况了解不足的弱点，使规划方案更科学，更符合公众的愿望。农民“自下而上”的参与模式，抛弃了那些出于好意强加给农民的“自上而下”专家规划，而是代之以由对话形成的规划，即让规划涉及人和受益人在规划时有发言权，在专业人员的指导下，村民积极参与他们所生活的地方的改造，参与基础性决策，并赋予了村民更多的责任。
⑶通过公众参与，化解了农民与政府及实施部门冲突
土地整理工作，通过公众参与环节，搭建政府部门和实施负责单位与公众之间双向交流的桥梁，使农民能够参加决策过程并且防止和化解农民与政府部门和实施单位之间、农民与农民之间的冲突。[2]尤其是涉及到房屋拆迁和坟地拆迁等棘手问题，项目的施工受到阻扰，有效的发挥村委会、村民代表小组桥梁纽带的作用，增进工作的协调度，这些成员和当地农民共同生活，有着共同利益，因此更具有说服力，通过言传身教，起到事半功倍的效果。
⑷农民投工投劳，促进了公众参与程度的提高
充分尊重民意，考虑农民经济利益，让当地村民投工投劳，参与土地整理工程的建设实施，将土地平整和水土保持工程交由当地村民自己干，以增加农民收入，直接惠及农民群众，支持了农民和农业、农村的发展建设。创新了公众参与范围，探索了农民投工投劳参加土地整理工程建设的办法与途径，提高了广大农民群众的参与程度。
⑸建立公众监督机制，保障了土地整理实施效果
组织项目区村民代表小组，参与土地整理工程质量监督和竣工验收等工作，使农民自发的、积极主动的参与到项目的施工建设的监督和项目的后期管护工作当中。农民群众的实时监督和管护，有助于工程施工保质保量完成，防止偷工减料情况的发生，使土地整理实施效果更符合广大农民群众的意愿，这也是土地整理工作取得成功的最重要的保障。
5．结语
实践证明只有让农民亲自参与决策与管理，才能使规划更加科学，实施更为顺利，成效更加持久。组织引导农民参与土地整理的全过程，把公众的有效参与和支持作为土地整理目标实现的关键，对于推进我国土地整理事业健康发展具有重要的启示意义和现实价值。
参考文献：
1. 文枫,景军.土地整理中公众参与存在的问题研究――以重庆市黔江区为例.资源与人居环境,2009（10）.
2. 朱维究,林美锋.农村土地整治须农民参与和依法行政.人民网,2011.1
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