农村环境污染治理中公众参与问题研究

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　　摘    要：我国农村环境污染问题日益突出，群体性事件频发，环境污染的有效治理离不开公众有序、理性地参与，公众参与环境污染治理也是实现乡村社会公共事务有效治理的必然要求。浙江东阳市画溪“4.10”环保事件引起了社会的广泛关注，是农村环保事件中的典例，通过分析案例，探究出我国农村环境污染治理中公众参与存在参与无序化、参与滞后、参与法规不健全等普遍性问题，并提出了解决问题的对策，包括加强环保知识和治理理论的宣传教育工作、政府信息公开、提高回应性、健全相关法律法规等。
　　关键词：农村环境污染;环境污染治理;公众参与;画溪“4.10”事件
　　中图分类号：C912.82           文献标识码：A        DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.01.017
　　Abstract：  China's rural environmental pollution problem is increasingly prominent， mass incidents， the effective governance of environmental pollution can not be separated from the public's orderly， rational participation， public participation in environmental pollution control was achieved rural social public affairs of the inevitable requirements of effective governance. Zhejiang Dongyang painting brook "4.10" environmental protection incident has aroused widespread concern of the society， was an example of rural environmental protection incidents， through the analysis of cases， universal issues was explored， including the public participation in rural environmental pollution control in the chaos， participation lag， participation in laws and regulations are not perfect. The countermeasures to solve the problems was suggested， including to strengthen the publicity and education work of environmental protection knowledge and governance theory， to publicize government information， to improve the responsiveness and to perfect relevant laws and regulations.
　　Key words： rural environmental pollution; environmental pollution control; public participation; painting brook "4.10"event
　　近年來，我国农村环境污染问题日益突出，表现为工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品质量安全等方面。一些农村环境问题已成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约着农村经济社会的可持续发展[1]，不利于实现乡村振兴战略下的“生态宜居、乡风文明、治理有效”的现代化农村建设目标。做好环境保护工作是政府和人民群众的共同责任，实现农村公众参与环境污染的有效治理，是当前农村现代化建设的新形势和新要求。浙江东阳市画溪村的环保问题为何会引发政府与公众的冲突，将环境污染治理问题演变成群体性事件？笔者通过对浙江东阳市画溪“4.10”环保事件的分析，以期从中挖掘出可广泛借鉴的经验。
　　1 案例介绍——浙江东阳市画溪“4.10”环保事件
　　2005年4月10日，浙江省东阳市画水镇画溪村发生了一起因环保问题引发的群体性事件，媒体称之为“画溪事件”或画溪“4.10”事件。这次群体性事件造成多人受伤，车辆损失严重。
　　1.1 画溪“4.10”事件的起因及经过
　　自1999年东阳市委、市政府决定设立竹溪工业园区后，至2004年底共有13家企业迁入画溪园区内。随着迁入园区的企业逐年增多，对环境的污染也越来越严重。化工企业排放出来的废气、废水、废渣对农村居民的生活和农作物的生长都带来了严重的影响。
　　面对严峻的环境污染现状，画溪村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门、国家环保总局等地投诉、上访，反映矛盾并寻求解决问题，浙江卫视、金华日报等新闻媒体也相继报道画溪两岸环境受污染的情况，但问题并没有得到有效解决。在解决无路的情况下，部分村民通过设置路障（毛竹棚、石头等），阻止化工企业发货及进货，干扰功能区内企业正常生产。但村民的这一行为受到了画水镇政府的严重警告，并清理拆除村民搭建的简易竹棚，在拆除过程中矛盾愈演愈烈，结果导致了画溪“4.10”群体性事件的发生。
　　1.2 画溪“4.10”事件的处理 　　画溪群体性事件发生后，在各级党委、政府及相关部门的积极努力下，在画溪村广大干部的积极配合下，事态及时得到控制和解决。2005年9月上旬，13家企业已全部搬离竹溪工业功能区;12月31日，《浙江日报》头版刊登了浙江省纪委、省监察厅《严肃查处东阳“4·10”群体性事件责任人》的通报。
　　建设生态、优美的生活环境是政府和公众的共同目标，公众有序参与环境污染治理也是乡村社会公共事务有效治理的必然要求，为什么公众参与环境污染治理最后演变成为群体性事件？
　　2 文献综述
　　2.1 公众参与概念的提出
　　公众参与理念来自于西方，如美国学者谢尔·阿斯汀提出“公民参与阶梯理论”，将公民参与分为由低到高的3个阶段：无参与、象征主义和公民权利，以及8种参与形式：操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权和公众控制[2]。20世纪90年代初，公众参与的概念和理论开始传入我国，并逐渐兴起，并被翻译为公民参与、公共参与等形式。
　　通过对我国学者的相关研究文献进行梳理，可将涉及公众参与的领域划分为3个层面，即立法决策层面、政府管理层面和基层治理层面。不同研究领域对公众参与定义的偏重点有所不同。如刘小康[3]研究行政决策公众参与度及其影响因素时，认为公众参与行政决策“过程”，表现为公众与政府互动从“政府决策”走向“公众与政府共决”即公共决策，实质是公众以参与权制约政府决策权，从而分享政府决策权;黄森慰等[4]在研究农村环境污染治理时将公众参与定义为公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动;张安毅[5]将生态参与定义为生态环境保护中公众通过建议、质询、监督等一定程序和途径参与生态环境立法、生态环境政策决策和行政执法等相关领域的活动。
　　在此，将环境污染治理中公众参与按照三个要素进行定义：主体与客体、公众参与方式与形式、参与目的，即全体农村居民通过建议、监督等途径参与环境污染立法、政策决策、执法等相关领域的活动，以影响农村环境污染治理进程，建设生态宜居、治理有效的现代化农村。
　　2.2 农村环境污染治理中公众参与问题的研究视角和方法
　　近年来，学者主要通过产业经济学视角、农民合作视角、社会资本等视角探究乡村环境治理问题。如马骥[6]基于产业经济学视角探究我国农村环境污染的主要来源及产生的原因和治理方式;高原[7]基于农民合作视角，对晋东南地区合作化运动的丰富历史资料进行分析，以考察农民合作促进乡村环境保护的微观社会经济机制;姚志友和张诚[8]从社会资本视角探究乡村环境治理问题，首先探讨了社会资本理论与乡村环境治理实践之间的契合性关系，然后分析了导致乡村环境治理困境的社会性原因，最后提出了培植乡村社会资本是走出乡村环境治理困境的必由之路。
　　學界对农村环境污染治理中公众参与问题的研究方法主要是以规范研究为主，实证研究为辅，多数学者采用规范研究方法，如李咏梅[9]探究了农村生态环境治理中的公众参与度问题，直接分析农村生态环境治理中公众参与度现状，然后探究影响因素并提出解决路径。
　　2.3 农村环境污染治理中公众参与存在的问题及路径
　　总结学者对公众参与农村环境污染问题的研究发现，主要存在关注度高、参与度低、流于形式、无序化等现象。李咏梅[9]阐述了农村生态环境治理中公众参与度现状，总体上呈现出高度关注、低度参与的状态;黄森慰等[4]通过对福建省农村固定观察点开展农村环境专题专项调查及课题组抽样调查，发现公众参与环境污染治理的程度低，有参与意愿但条件并不完全具备;彭小霞[10]探究农民参与农村生态保护的现状时表明，农民的参与意识低、缺乏组织性、范围狭窄、结果低效，在法律方面存在立法上未确立农民的生态权、我国农村生态保护的法律体系不完善、农村环境资源的产权关系未明晰等困境。针对这些问题提出的解决路径主要为：健全农村环境信息公开制度、建立生态参与的程序保障制度、支持农村环保组织的发展、规定农民提起生态公益诉讼的资格和激励措施等[5]。
　　针对农村环境污染治理中公众参与问题，学者们站在不同的理论视角，采用规范或实证方法对公众参与意愿、行为、形式等问题进行了分析。虽然相关学术研究和政策研究著述颇丰，但是总体来看存在研究方法较为单一，缺少严谨的实证研究和案例分析、相关概念有待明确等问题。可以从拓展理论视角和研究方法、创新研究内容等方面进行改善。
　　3 农村环境污染治理中公众参与现状
　　3.1 公众对环境污染治理关注度高，但参与无序化
　　公众参与应该是限于政府允许或法律规定范围之内的活动，如果超出了政府允许和法律规定的范围，公众参与行为必然是无序的[9]。因为生态环境污染严重影响了农民的生产生活，画溪村民相信通过合法的信访渠道，政府将依法处理环境污染问题，因此，多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门，以及国家环保总局投诉、上访。但是可能由于公众不具备一定的政治知识，政府不作为等原因，画溪两岸环境受污染的问题并没有得到解决。导致公众以非法的手段搭建简棚，阻止企业进行生产，最后做出非理性行为，与政府产生冲突。
　　公众虽然对环境污染有较高关注度，以非正常的途径引起了政府的高度关注，但是其行为已经超出了法律允许的范围，最后不仅损害了公众利益，也损害了个人利益，导致社会失序。
　　3.2 公众参与环境污染治理滞后，结果低效
　　基于谢尔·阿斯汀的“公民参与阶梯理论”，结合我国环境治理中公众参与的实践过程来看，公众参与属于“公民无参与”和“完全参与”之间的“象征性参与阶段”，且公众的环境参与过程侧重于事后参与。
　　1999年，东阳市委、市政府已经决定设立竹溪工业园区，并以租赁的形式，从农民那里获得土地。从2001年开始，化工企业陆续迁入工业区。在这期间，画溪村民一直没有意识到企业生产将会带来的环境污染问题，直到生态严重污染，导致村民生产生活受到了极大的损害时，村民才想到参与环境治理，维护自身环境权。这种事后参与的行为，对生产企业的影响不大，政府部门也没有彻底解决环境污染问题，导致了参与的结果低效。因此，公众对环境污染治理的参与要做到事前、事中、事后的全程参与，才能有效解决环境污染问题。 　　3.3 公众参与环境治理机制不健全
　　1989年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，其内容对农业环境有所涉及，但缺乏对农村环境保护系统而明确的规定，难以有效地指导农村环境保护中新问题的解决。2014年修订的《环境保护法》增加了有关农业农村环境保护的内容，提出了让公众参与环境保护的原则，为公众参与环境治理提供了法律依据。虽然我国有关农村环境保护问题的法律逐渐完善，但有关农村居民参与环境污染治理的内容仍然较少，且过于分散和抽象，对环境污染保护的具体内容、对农村公众参与环境污染治理的程序等仍然较少涉及。总之，我国目前对公众参与农村环境污染治理的相关法律制定较少，监督公众有序、理性参与环境污染治理的内容薄弱，相关法律机制还有待完善。
　　4 实现农村环境污染治理中公众有效参与的对策
　　4.1 加强对公众参与环境污染治理的宣传教育
　　保障公众有序、高效地参与农村环境污染治理，要求公众必须对其参与的内容、程序、形式，包括事前参与、事中参与、事后参与的重要性等有所了解，这需要政府加强公众参与和环境保护的宣传，调动公众参与农村环境污染治理的积极性，使农村走上乡村文明、管理民主的道路。
　　政府通过对公众环保知识的普及，提升公众的生态保护意识，提高警惕性，注意事前参与与有效监督，达到公众参与环境污染治理高效的目标。同时，政府还要加强对破坏环境的组织或个人的处罚宣传，从根源上整治破坏环境的企业。
　　4.2 政府做到信息公开和及时回应
　　画溪村环境污染的情况被新闻媒体相继报出，但是政府没有给予积极的回应，在群众性事件爆发后，政府才做出相应的解释和处罚。可见公众的利益诉求无法得到及时回应，传统行政模式和执法手段导致政府回应从整体上看处于低回应状态。政府应该充分利用微信、微博等现代化媒介手段，及时关注农村环境污染情况，避免公众最后以非理性手段维护权益。同时，政府应做到信息公开，从制度上保障公众参与，使公众拥有较高的环境知情权。同时主动公开污染源、处理结果等信息，随时随地接受公众的监督。
　　4.3 加强公众参与农村环境污染治理的法制建设
　　让公众有序参与农村环境污染治理必须要有完善的法律法规体系保障，加強农村环境保护法制的建设，对农村居民参与环境污染治理的程序、途径、形式等做出明确、系统的规定。同时，对环境污染的具体内容分别制定专门的法律法规，为公众参与多方面环境污染治理提供法律保障。我国农村环境改善的相关立法逐渐完善，要构筑一个既系统、集中规定环境污染保护的法律体系，又涵盖多方面、完善的法律法规，明确公众参与环境污染治理的内容，提高政府环境治理的能力。
　　总之，在农村环境污染治理中公众参与是必不可少的环节，公众参与社会事务的治理权力也要在法律允许的范围内行使，对事前参与、事中参与、事后参与高度关注，并完善自己的政治知识，高效、理性的行使自己参与公共事务治理的权力。同时，政府既要注重完善相关法律法规、加强对公众参与环境污染治理的宣传教育、公开政府信息，也要加强对环境保护的投资和监管。在政府、公众和社会的共同参与下，才能从根本上解决农村环境污染治理问题
　　参考文献：
　　[1]冯亮，王海侠.农村环境治理演绎的当下诉求：透视京郊一个村[J].改革，2015（7）：120-128.
　　[2]ARNSTEIN S R. A ladder of citizen participation[J].Journal of the American institute of plan-ners，1969，35（4）：216-224.
　　[3]刘小康.论行政决策公众参与度及其影响因素——基于中国经验的分析[J].北京行政学院学报，2017（4）：54-62.
　　[4]黄森慰，唐丹，郑逸芳.农村环境污染治理中的公众参与研究[J].中国行政管理，2017（3）：55-60.
　　[5]张安毅.农村生态保护中农民生态参与的困境、成因与对策[J].财经科学，2014（10）：133-140.
　　[6]马骥.农村环境污染的根源与治理：基于产业经济学视角[J].新视野，2017（5）：42-46.
　　[7]高原.农民合作视角下的乡村环境保护：合作化运动中晋东南的历史经验[J].东岳论丛，2018，39（3）：45-51.
　　[8]姚志友，张诚.培植社会资本：乡村环境治理的一个理论视角[J].学海，2016（6）：48-53.
　　[9]李咏梅.农村生态环境治理中的公众参与度探析[J].农村经济，2015（12）：94-99.
　　[10]彭小霞.我国农民参与农村生态保护的法律困境与出路[J].生态经济，2015，31（11）：161-166.
　　收稿日期：2018-08-14
　　作者简介：牛坤在（1997—），河北承德人，女，在读本科生，主要从事行政管理方面的研究。
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