浅谈城市电力管理的体制改革

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　　摘要：城市电力管理体制改革研究是电力体制改革研究的薄弱环节。理论界对区域电力管理体制有着一定的研究成果，但是对城市电力管理体制的研究还是空白。但是，实践已经对城市在发电、输电、配电各个环节中的地位、作用和功能模式提出了要求。电力体制改革不能缺失城市电力管理体制这一重要环节。
　　关键词：电力管理 体制改革
　　一、城市电力管理体制改革的地位与作用
　　1、城市是电力体制改革中不容忽视的管理主体之一
　　党提出了树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标，我国的城市化进程不断加快。城市作为区域的政治、经济、文化中心，在和谐社会建设过程中承担着重要的功能。而城市要实现全面、协调、可持续发展，需要能源供应的可持续和健康发展。电力是重要的二次能源，电力工业是国民经济的基础产业，也是重要的公用事业，电力安全直接关系到一个城市的经济和社会安全，从而影响到国家的经济与社会安全。多年来，我国能源短缺和电力供应的问题未能根本解决。很多城市的管理者不了解城市电力供应的问题，对于电力供应的安全性、电源结构的合理性，以及经济承受能力与城市竞争能力之间的关系缺乏足够认知。
　　2、城市电力管理体制改革现状。
　　首先，城市电力管理体制改革缺乏理论指导。电力管理体制改革相关研究本身就滞后于改革实践的发展。改革开放以来，我国电力工业发展迅速，有力支持了国民经济的快速发展。但是在发电、输电、配电各环节实行一体化垄断经营的旧的电力体制越来越不适应建立社会主义市场经济体制的要求。国务院于2002年3月确定了电力体制改革的总体目标是打破垄断，引人竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。理论界的研究也就是围绕着政府既定的改革目标展开。由于缺乏理论研究的先导性，我国电力体制改革始终是步履维艰，并屡遭非议。
　　其次，电力体制改革更多的是侧重于技术层面。电力体制改革是我国政治体制改革和经济体制改革中的重要环节，由于电力工业的特殊性，由于电能产品的特殊性，电力体制发展历史等因素，目前电力体制改革更多的是侧重于技术的层面，工具的层面，改革目的旨在提高管理效率，降低管理成本，健全电价机制，优化资源配置等方面。缺少对电力管理体制宏观层面、政治层面的思考和运作。电力管理体制改革没有充足的价值理性考量。由此导致电力体制改革理论也多是侧重于技术层面的研究。
　　随着电力体制改革的深人，有必要研究如何加强政府监管，对电力监管的模式、手段、方式、方法作出有益的探索。在电力行业的垄断问题日益为社会所重视和非议的背景下，有必要从公共管理视角下对电力体制改革、对构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的市场体系作出深入的思考，有必要在公共管理的背景下探索城市电力管理体制改革的合理路径。
　　二、公共管理模式－城市电力体制改革背景的新趋势
　　l、建国以后到1993年，我国电力管理体制改革是在统治型治理模式之下进行的。计划经济体制在经济形态上是计划性的管理手段，在社会治理的层面则是统治型的治理模式。行政权力渗透到社会生活的各个领域，政府内部结构是垂直的集中的层级节制的统治型模式，政府和社会之间也是权力层级节制的统治模式，公共领域侵吞私人领域的空间，私人领域没有自由独立的权利。电力管理体制也是一种政企合一、垂直垄断的管理体制。从1949年到1978年，由于电力工业管理实行的是以计划经济为背景的政企合一、垂直垄断的管理体制，电力工业管理体制的主线始终是以中央管理为主，大区电业管理局分片管理的体制。在这种体制下，城市作为电力管理主体没有生长的土壤。作为电力行业的主管部门，不论是燃料工业部还是电力工业部，对电力工业都是实行集中管理的体制，尽管后来的水利电力部作为主管部门，对电力工业实行了分散管理的尝试，但也没有改变政府直接经营管理电力工业的体制。1975年10月17日国务院批准了《跨省电网管理办法》，重申跨省电网的统一管理体制。
　　2、统治模式向管理模式即公共行政模式过渡中的城市电力管理。计划经济体制向市场经济体制过渡，反映在社会治理模式上就是统治型治理模式向管理型治理模式的过渡。市场经济的发展，市场竞争主体的形成，是契约精神的体现，也是政府与社会平等关系的开端。私人领域本着自由契约精神彼此互动交往，政府不再能任意践踏市场中平等主体一的私权。从1978年到1997年，电力工业对政企分开、市场化管理体制改革。在这种思路下自1993年我国《宪法》确立“国家实行社会主义市场经济”后，电力体制改革进人了紧锣密鼓的准备阶段。如果说1993年电力工业部从能源部独立出来只是一个形式的话，1997年国家电力公司挂牌，则标志着电力体制出现了本质的飞跃。
　　在这一阶段，初步搭建了政府部门，行业协会，企业在电力行业管理的合作互动结构形式。在此期间中央电力管理部门经过了电力工业部、水利电力部、能源部、电力工业部四次变更。在电力工业管理体制改革方面，曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，这一时期的电力改革朝着国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力体制改革原则进行。1988年12月成立中国电力企业联合会，在网省，电力管理局、电力工业局的基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，电力行业管理主体结构框架初步搭建。但是由于政府职能转变和机构改革的过渡性，专业化的行业监管机构尚未建立，多元主体在权力关系和法律关系等方面没有明确，其职责和功能基本上还是含混不清。所以，只能称这一段时期搭建了多元主体治理的草图，没有形成真正的多元共理构架。
　　与建国后我国城市化进程相比较，尽管城市政府在社会治理中的作用日益突出，城市也是电力供应和消费的重要主体，但是，在统治型和管理型治理模式背景下城市始终不是电力管理的一级实体单位。
　　3、管理型模式向服务型模式过渡中的城市电力管理。公共管理界是新型的社会治理模式。这种治理模式不同于以往的传统的行政管理的统治型模式，不同于管理型的治理模式，是一种新型的服务型的社会治理模式，是汇集权制、法制、德制一切成就和优势的治理模式。从治理结构上看，不同于统治型和管理型的治理模式，公共管理是多元主体的治理结构。在这种治理背景下，随着城市的经济中心、政治中心、文化中心地位的日益巩固，城市政府的自决权比以往大大增加，城市作为实体的电力管理主体是历史的必然。可以说，城市电力体制改革是在公共管理模式生成的历史背景下展开的。公共管理模式为城市电力管理体制改革提供了前提，同时，城市电力管理体制改革也为公共管理模式的最终形成填充了内容。公共管理模式要求把电力发展放在国家能源战略，以及经济、技术、环境和社会发展的整体战略中进行研究。同时，公共管理模式的构建目标又是在全球化、市场化、复杂化程度不断增加的社会大背景下提出的，城市电力管理体制正是要符合这种全球化、市场化、风险性社会的背景构建多元化、灵活性、开放性的管理模式。在公共管理」的服务型治理模式下，电力体制改革找到了自己的服务价值之诉求，在追求效率的同时如何秉承城市电力体制改革的服务精神成为必然。
　　结束语：电力工业是社会公用事业的重要组成部分，是国民经济发展的支撑行业，随着社会主义市场经济体系的全面建立，电力行业也开始了市场化改革的步伐。作为资金密集、技术密集的网管型行业，具有天然垄断优势，必须要把电力管理体制改革纳人到公共管理视角之下，要把城市电力管理纳人到电力管理体制改革视角之下。

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