对高风险行业无证照经营问题的观察与思考
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作者: 马炳来
近年来，从事网吧、歌舞厅、电子游戏厅、影视厅等娱乐行业以及加油站、化学危险品、小旅馆等高风险行业经营的越来越多。受经济利益驱使，一些达不到生产经营标准、未经国家有关部门核发证件、非法从事高风险行业经营的问题也随之出现。娱乐行业和小旅馆人员密集，化学危险品易燃易爆，一旦发生问题，极有可能造成重大人员伤亡和财产损失。因此，必须加强高风险行业监督管理，促进其规范有序发展。
一、高风险行业无证照经营的主要原因
高风险行业无证无照经营的主要原因有七个方面：一是有的前置许可主管部门只收费不发证、收费之后默许经营，导致了监管难：二是有的许可部门许可期限过短，业户办理证照后很快就会过期失效：三是有的许可部门收费过高，经营户难以承担，无法、也没有能力办理前置许可证件。如一部分小旅馆，住宿房间少，经营条件简陋。卫生状况差，经营目的简单，基本上就是为了养家糊口，利润微薄，而卫生部门办理卫生许可证的收费偏高，业户因无力承担办证费用，导致无卫生许可证而无法办理营业执照：四是有的许可部门设置的前置许可证件办理条件过高，经营户难以达到要求，如安监部门对危险化学品经营的要求标准条件很高，许多从事油漆、稀料、粘合胶等易燃危险化学品生产经营的装饰材料经营业户很难达到相关经营标准，无法办理《危险化学品经营许可证》，而此类商品市场需求量又极大，如果政府强行对有关业户进行取缔，势必造成市场供应严重不足，导致市场紊乱，此类商品价格大幅上涨，消费者无力承受：五是部门之间推诿扯皮，有的许可部门不能严格执行有关法律和文件规定，不严格落实部门的监管责任，认为只要是无前置审批证件就不能办理营业执照，无照经营就是工商部门的责任，客观上放任了无许可证经营户非法经营：六是对高风险行业的监管是一项系统工程，业户无前置许可部门许可证件，工商部门就无法办理执照，工商部门单独管理执法力量不足、法律法规赋予的执法手段不强硬，对一些特殊行业经营业户进行管理和取缔时力不从心，管理效果不佳。七是地方政府规定列入政府拆迁范围内的业户不能办理营业执照，由于一些区域拆迁周期长，有的业户为维持生计在要求办理营业执照而得不到允许的情况下便擅自违法经营。
二、加强高风险行业监管和规范高风险行业有序发展的对策
按照有关规定，娱乐业的前置许可部门主要是文化和公安消防部门：危险化学品生产经营企业的前置许可部门主要是安监部门：小旅馆的前置许可部门主要是卫生和公安消防部门。在有关前置审批手续齐备后，方可到工商部门办理营业执照。鉴于高风险行业属于多头管理的实际，为加强其监督管理，有效杜绝有关责任事故发生，提出以下四点建议：
一是建立政府牵头、部门联合、协调统一的综合治理机制，高风险行业管理涉及文化、公安消防、安监、卫生、工商等多个部门，国家有关法律法规及文件对高风险行业监管中相关部门的分工和责任已予以明确。为改变多头管理、单一部门执法力量不足、部门职责不明、管理效果不佳等问题和消除安全隐患，促进高风险行业规范有序发展，切实维护广大人民群众的根本利益和社会安全稳定，政府应协调有关部门，进一步增强相互之间的协调统一，进一步明确工作分工并对相关责任进行分解，加强领导调度，整合执法力量，建立由政府牵头，公安消防、卫生、工商、文化等部门共同参与、联合监管的高风险行业监督管理机制，进一步加强对高风险行业的监管和综合整治，部门联合依法取缔无证照经营业户。
二是坚持疏堵并举，完善高风险行业经营疏导机制。政府应加强对部门利益的限制，督促有关部门加强服务，以确保社会安全为重。在确保安全的前提下降低发证标准(包括收费)，积极主动为达到有关标准条件、需要办理有关证件的经营业户及时办理前置许可证件。有关地方政府对列入拆迁范围、暂时或短期内不拆迁的，在不妨碍拆迁进程的情况下可考虑允许有关经营户办理一定期限的营业执照。
三是建立完善宣传引导和日常规范工作机制。加强部门联合，通过发放宣传材料、上门宣传等不同方式，积极向歌舞厅、电子游戏厅、影视厅、网吧、危险化学品生产经营企业及小旅馆等高风险行业经营管理人员宣传国家的有关法律法规和政策规定。对达不到相关经营标准和条件的经营业户及时进行预警提示，引导有关企业业户积极吸取同行业一些责任事故的教训，自觉增强守法、规范、安全经营意识，主动进行整改提高，完善有关经营手续，规范开展经营活动，促进健康有序发展。有关部门要进一步加强信息沟通、联合协作，对高风险行业经营业户分门别类建立监管台帐，积极搞好日常监管规范，并鼓励发动群众对高风险行业无证无照经营等违法违章经营问题积极进行举报和严厉打击。要严把市场主体准入关，对不具备生产经营条件的，要限期进行整改或依法取缔。
四是定期开展安全隐患排查和建立完善应急处置机制。要积极建立高风险行业长效监管机制，有关部门要在政府统一领导下定期对高风险行业进行全面检查和集中整治，通过定期进行巡查，确保对有关隐患早发现、早处置，对存在重大安全隐患的业户要及时关停整改，有效预防各类事故的发生。要建立完善突发问题应急处置机制，积极开展高风险行业突发安全问题应急演练，提高信息上报反馈速度，确保对安全问题能够快速反应、及时处置。
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