土地征收中的五个争议性问题
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作者: 孙计川
问题一:中国应否取消土地的集体所有制,实行农村土地私有化
当前不少学者引用西方经济学理论对农村土地集体所有制进行评论,基本观点是:
1 集体土地产权不完整。与国有土地相比,集体土地在权利上受到不平等待遇,如国有土地可以进行房地产开发,集体土地则被法律禁止。集体土地所有权人不能自由地转让、开发土地获得收益,因此不是完整意义上的物权。
2 集体土地产权不明晰。与土地私有相比,集体土地的产权人是模糊的,集体所有等于个人没有。由于农村地区文化相对落后,缺乏必要的民主条件保证农民体现其意志进行民主管理,导致集体所有容易蜕变为“村长所有”。
持上述观点者往往推崇土地私有化,将其视为解决农村土地问题的不二法门,认为一旦私有化,不但农民的耕作积极性可以完全发挥,更能保障其土地权利得到充分体现。笔者对此持相反意见。
1 土地私有化不符合社会主义路线的要求。社会主义是我们必须坚持的基本原则之一,只有社会主义才能发展中国。社会主义制度要求公有经济必须占主体。土地作为基本的生产资料和社会财富,是社会主义公有经济的基础。一旦实行私有化,土地必然逐步向少数人集中,大多数农民将失去土地。在社会主义制度下,土地不但不应当实行私有化,而且恰恰相反,社会主义的发展方向是包括土地在内的生产资料全民共有,集体所有只是社会主义初级阶段的过渡形式。
2 集体所有制可以通过改革解决有关问题。党中央一直高度重视农村土地问题,正在酝酿新的改革方案。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,对于产权不完整问题,提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。关于产权不明晰问题,提出健全农村基层民主管理制度,“以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践,以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践,以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践,以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”,“加强农村法制宣传教育,搞好法律服务,提高农民法律意识,推进农村依法治理”。可见对集体所有制现存的种种问题都可以通过自身改革完善进行化解,集体所有制应当是我国农村长期坚持的土地制度。
问题二:集体土地能否不通过征收,直接流转用于非农业建设
近来一些研究人员、管理人员提出集体建设用地直接用于非农业建设,绕过征收环节,谓之集体土地流转,认为此举可以充分体现土地的市场价值和农民的财产权利。笔者认为,集体土地的所有权是无法直接流转的,因为在社会主义土地公有制下,土地所有权不允许为某个单位或个人私有。即使是集体土地的使用权的流转,也需要统筹谋划制定完备的操作管理措施,否则会产生如下结果:
1 由于受让人与当地农民相邻,不可避免频繁接触,一旦发生纠纷,农民行使土地处分权能要求收回土地,则受让人处于不利地位,因此与国有土地使用权相比,集体土地使用权的物权性十分脆弱。
2 土地出让的可观收益容易造成农民的利益冲动和惰性依赖,短期内争相大量出让土地,造成本身无地少地的后果,不利于农村稳定。
3 一部分农民出让土地,坐地收钱,可能引发依靠劳动报酬的城市居民、人均土地较少的农村居民的心理失衡,造成社会公平方面的问题。
问题三:非公益性项目是否可以征收土地
普遍的观点是房地产开发等经营性用地不应实行征收。针对这一问题,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。问题在于从世界范围的经验来看,“公益”这一概念很难界定。即使界定了公益性和经营性用地,经营性用地若非征收,无其他渠道可以使用集体土地;若二者均实行征收,仅是价格差异,则又不符合同地同价的原则。因此这一思路直到目前尚未落实具体办法。
笔者提出,凡是不违背公共利益的项目都可以归入公益项目。无论房地产项目还是工商业项目,只要符合规划、产业政策、供地政策、不造成超标准环境影响,客观上其产品、服务、就业岗位、税收都具有社会价值,与公共利益并不违背,在征地政策上应当一视同仁,不应另行制定单独政策。
问题四:征地补偿是否应当体现土地的未来收益
有观点认为,与土地被征收后的出让价格或具体取得土地者的经营收益相比,按土地原用途确定的补偿标准偏低,侵占农民利益。他们提倡按照土地未来的预期收益进行补偿。笔者认为,保护农民利益固然是好事,但是也要符合科学的精神。农村居民是国家公民的平等成员,其财产权利同样受到保护和尊重。依据公共负担面前人人平等的原则,征地使其遭受的损失应当得到公平弥补。这是征地补偿的本质。也就是说,征地补偿标准的制定基础应当是按照原有条件使用土地本来可以获取、由于征地而失去的收益。即征地补偿应当以土地原用途作为基础,不应体现未来预期收益。
1 根据现行土地制度,征地与供地分离。征地是农民将土地让渡给政府,供地是政府将土地让渡给具体用地人,这是前后两个独立的环节。在征地环节,国家规定农民拥有听证权和申诉权,大部分地方还要求与农民签定协议,努力作到补偿标准群众满意;在供地环节,建立有形市场公开出让土地,实现土地的最大市场价值,防止国有资产流失。可见在目前相当完备的土地制度下,征地补偿与农民预期应无太大差距,否则应无法履行程序组织报批;土地征后的增值收益归政府所有,符合涨价归公的原则。
2 政府出让土地的收益在一定程度上是土地一级开发、基础设施投入的结果,具体用地者的收益更是合法经营的劳动成果。无论是政府出让土地时还是具体用地者开发经营时,农民早已丧失了对该土地的权利,没有合理的理由继续参与此时的收益分成。否则,若土地继续转让继续增值,农民继续追讨分成,岂非永无终结。
3 政府土地收益用之于民。比如新增建设用地土地有偿使用费是政府土地收益的支出形式之一,《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》规定:“返还地方的土地有偿使用费作为地方财政基金预算收入,均专项用于耕地开发”;2004年《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》规定:“国务院决定从2004年起将部分土地出让金用于农业土地开发”,其比例不低于15%;2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。另外,各地在制定征地社保政策时均从政府土地收益中提取一部分用作农民参保补贴。可见,政府土地收益与农民利益并非对立,二者不能割裂。政府通过多种渠道支援农村建设,帮扶农业开发,补贴失地农民,实际是一种隐形的征地补偿形式。
问题五:征地补偿是否应当体现土地的保障功能
土地对于农民来讲不仅是一种生产资料,更是一种长期生活保障,这一点无可厚非。但是否因此需要在征地补偿中将土地的生产功能和保障功能一并体现,笔者认为值得商榷。所谓土地的保障功能归根结底还是由于它能够通过农民的劳动和水、肥、药等投入,最终生产出庄稼来。也就是说保障功能的根源就是生产功能。所以我们需要思考的是如何合理提高补偿标准,使其充分体现土地的生产能力,而非另外单独考虑增加所谓保障功能的补偿。
制定补偿标准应当本着科学全面、实事求是的原则。如果一味高举扶弱主义,忽视经济建设用地成本的增加,片面认为补偿越高越好,最好是征地后的农民不再需要辛勤劳动或任何投入就可以安逸生活,则其实已经违背了社会主义的劳动分配规律,毕竟即使在征地前农民从土地上获得收入,也是要劳动和投入的。地方政府应当一方面从思想上改造农民的土地依赖心理,同时对被征地农民进行职业技能培训,提供或创造城镇就业岗位;另一方面逐步建立覆盖城乡的社会保障制度,使无论是有地农民还是失地农民,都和城镇居民一样享受公共服务,免却后顾之忧。
王春敏/责任编辑
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