新一轮土地规划修编的几点建议

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　　自《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020g)》发布实施以来，全国各地的土地利用总体规划修编工作正在紧张进行之中。笔者认为新一轮土地利用总体规划编制时应该注意以下几个问题：
　　
　　1　规划基数应“准”
　　
　　基础数据的准确性是土地利用总体规划(以下简称土地规划)科学性的根基。如果基础数据不准确，规划就像没有根基的空中楼阁。没有规划基础数据的准确性，土地规划就毫无科学性而言。我国第三轮土地规划修编，从2004年开始启动，历经5个年头，基础数据仍然难以明确。各地的土地规划修编采用的基数从变更数据、集体调查数据、第二次全国土地调查数据不等。这也将为土地规划实施监督带来不便。
　　
　　2　规划编制应“快”
　　
　　上轮的土地规划已经不能适应新形势的发展，而新一轮的土地规划一直不见结果。几年间，全国各地进行了大量的规划修改，在目前扩大内需的大背景下，大量基础设施建设项目纷纷上马，使规划局部修改更加频繁，有的地方建设用地甚至已经突破了2010年的用地指标。战线拉得过长，既不利于土地利用的管理，也带来了巨大的资源浪费。因此，规划修编必须加快。这也是现代化土地管理的客观要求。
　　
　　3　指标下达应“活”
　　
　　省(市)级土地规划是宏观层面的规划。宏观层面的土地规划在落实约束性和预期性指标时，应该机动灵活。表现为两方面：
　　一是下达建设用地指标时，对于2020年远期目标，不宜下达新增建设用地量以及新增占用耕地和农用地规模的指标。只要能保证国家规定的耕地及基本农田的数量和质量，控制建设用地总规模，完成上级规划分配的土地利用任务和指标，不下达新增建设用地量以及新增占用耕地和农用地规模的指标，不但不违反土地规划的初衷，反而能增强规划的科学性，有利于规划的实施。若盲目下达2020年的新增建设用地占用耕地和农用地的指标，将在一定程度造成城市规划、乡(镇)域规划与土地规划之间难以协调的矛盾，影响规划的可操作性，进而影响土地规划的顺利实施。如再进行修改调整，也将影响土地规划的连续性和权威性。
　　二是指标分解时，应从全局的角度出发，因地制宜，在行政辖区内实现动态平衡。比如耕地保护率，一些地区在下达耕地和基本农田保护指标时，不考虑各行政辖区内的自然资源条件差异，要求各个辖区都要严格落实指标，人为造成基本农田调到质量较差的位置。
　　
　　4　乡镇土地规划应“细”
　　第一轮土地规划基本上没有对乡镇作规划，第二轮规划对于乡镇的土地利用总体规划做的相对较粗，大部分乡镇只有一张1：10000的土地利用规划图，甚至没有规划文本，更谈不上规划说明和其他的研究专题。缺乏深入研究，工作欠佳的规划，在实施上存在一定困难，如：建设用地安排在地质灾害区、纸质1：10000的土地利用规划图无法满足用地审批需求等。这些都在很大程度上影响了规划的实施。因此，本轮规划应严把乡镇土地规划关，切实把工作做细。
　　
　　5　调控能力应“强” 　 随着土地成为宏观调控的工具，　“地根”比“银根”作用更直接、更有利的优势日益凸显，土地规划的地位越来越重要。但是，土地利用总体规划本身较难发挥宏观调控的作用，必须与年度利用计划结合起来才能发挥作用。因此，要充分考虑我国经济社会发展的阶段和特征，加强土地用途管制规则和规划实施保障措施的理论研究，充分运用土地价格、市场、税收、政策等一系列手段来增强土地宏观调控的能力。
　　
　　6　公众参与应“实”
　　上两轮土地利用总体规划，在许多地方都没有公布规划成果，更谈不上公众参与编制过程。由于公众对土地规划的认知程度较差，加上法律意识淡薄。也在一定程度上影响了规划的实施。本轮规划应该切实重视公众参与，通过调动公众参与积极性，加强制度化建设，改进公众参与方式和方法，提高规划质量，逐步把精英规划变成公众规划。
　　
　　7　规划管理信息系统应“全”
　　统一平台，统一基数，统一标准，建立健全国家、省、市、县、乡五级土地利用规划管理信息系统。这个系统不能仅停留在数据管理层面上，还必须具有规划实施管理、规划实施监测与评价、规划要素管理、数据维护与更新等子模块。数据库须涵盖人口、资源、经济社会、规划要素、规划成果、政策法规等在内的图、表、文本等一系列数据。土地利用规划管理信息系统的建立将大大提高用地审批、规划实施监测，规划调整和修编的效率。同时，也有便于公众参与。加快建立完善的土地规划管理信息系统既是电子政务的要求，也是实现土地利用动态管理、科学管理的必由之路。

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