BOT项目实施的风险分析及应对策略
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摘 要 BOT融资模式主要应用在公共基础设施建设当中，采用这种模式不仅可以减轻政府的财政压力，还可以尽早地满足人民生活的基本需求，给人民的生活带来极大的便利。但BOT项目具有周期长、投资金额大等特点，给项目的实施过程带来了许多风险。本文以S市生活垃圾焚烧发电厂BOT项目的实施为例，以项目实施的整个过程为脉络，将项目实施的全过程分为项目建设期、项目运营期以及项目移交3个阶段，分析各个阶段在具体实践操作中潜藏的风险，并分析每一种风险产生的具体原因，从而找到相应的防范措施，为项目实施提供有力的保障。归纳起来，项目建设期的风险防范主要通过采用正确的项目成本预算编制方法;确定合理的资金结构，拓展融资渠道、融资方式;选择资金实力雄厚和建设经验丰富的总承包商;购买财产保险，分散不可抗力风险。项目运营期的风险要通过组建专业的生产管理团队、控制生产成本、利用合同规定调整价格来防范。项目移交阶段的风险要通过项目的日常维护和提升项目各阶段财务核算的规范性等措施来应对。
关键词 BOT项目 风险分析 应对策略
随着社会经济的发展，BOT融资模式越来越广泛地应用到我国的公共基础设施建设当中，这种模式的应用不仅可以减轻政府的财政压力，还可以尽早地满足人民生活的基本需求，但BOT项目具有周期长、投资金额大等特点，给项目的实施过程带来了许多风险。如果不能有效地防范这些风险，就有可能给国家或者投资者带来巨大的损失。因此对风险的分析和有效的应对措施对BOT项目的实施尤为重要。本文通过对BOT项目概念的学习和对其特点的概括，分析BOT项目实施过程中存在的风险及相应的风险防范措施。
一、BOT项目及实施风险的相关理论
（一）相关概念解释
BOT是英文“Build—Operate—Transfer”的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”。BOT项目是指由社会资本或项目公司承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
BOT项目的实施风险是指在项目实施过程中某些原因导致项目建设不能按时完工甚至最终也无法完工的风险，以及在项目运营后无法收回项目投资成本所造成的投资损失等风险。
（二）BOT项目融资的主要特征
BOT项目适用于运营过程重要、运营责任重大的项目。其主要目的在于引入、利用社会资本或项目公司资本，并转移项目的设计、建造及运营风险。项目公司举债或直接投入资金，可以减轻地方政府的融资压力，提前满足社会与公众的需求。
BOT项目融资的主要特征：一是投资金额大，融资成本较高，最少是几个亿的投资，很多达到十几个亿，也有几十亿上百亿的投资项目;二是项目周期长，合同期限一般为20～30年;三是收益的不确定性大，未来的收益受到市场、经济环境等因素的影响，具有不确定性。
正是BOT项目的上述特点及这种风险的转移，给项目公司造成了巨大的压力，为了应对项目实施过程中出现的风险，本文以S市生活垃圾焚烧发电厂BOT项目实施为例，分析项目实施过程中潜藏的风险，并寻找应对措施，使项目的顺利实施得到保障。
（三）S市生活垃圾焚烧发电厂项目背景
为规范城市生活垃圾处理市场，S市城市管理局与H生物质发电有限公司签订了《S市生活垃圾焚烧发电厂特许经营（BOT）项目合同》，主要处理S市每天产生的生活垃圾，设计处理规模为1200吨/日，主要工艺为符合国家规定和环保要求的流化床焚烧炉。特许经营期为25年。S市城市管理局经过招标、评审，最终确定H投资集团公司和S市设计工程有限公司为中标联合体，H生物质发电有限公司是该联合体为实施此项目成立的项目公司，承担项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责。并有S市城市管理局与H生物质发电有限公司签署《垃圾供应与结算合同》作为本合同的附件。
H生物质发电有限公司以4.05亿元的投资和35.5元/吨的生活垃圾处置费服务按本合同、技术规范的条件筹措资金，建设厂区，在特许期内经营、维护本生活垃圾焚烧发电厂，获取垃圾处置费及上网售电收入作为运营费用和项目的投资回报，在合同期满后将完好的生活垃圾焚烧发电厂无条件移交给S市城市管理局。
二、BOT项目实施过程中的风险及原因分析
（一）项目建设期风险
1.项目成本预算风险。项目设计完成并通过审批后，要做好项目建设的预算工作，每一个节点资金的使用都要涵盖到预算中。比如建设工程款的支付金额及支付节点、设备及主要材料的采购金额。预算要考虑各种风险因素，如果考虑不够周全，在项目建设的过程中出现大的偏差，将会使项目建设的管理变得非常被动，难以实施。
2.融资风险。項目建设期需要投入大量的资金，该项目合同确定的总投资额为4.05亿元，这就需要项目公司通过适当的筹资渠道和相应的筹资方式，及时筹足建设所需资金，如果在建设的过程中资金不能及时到位，将可能导致建设的中断，延长建设期，增加投资成本;还要注意分配好项目公司投入资金和债务融资所取得资金的比例问题，防止出现严重的财务风险，同时尽可能地降低资金成本。
3.选择工程建设总承包商合作的风险。基础设施建设工程在BOT项目投资中所占的比例较大，按照设计完成施工是项目实施的重要环节。垃圾发电厂属于环保类企业，其基础设施具有较强的资产专用性，需要由专业的技术人员完成项目的建设和运营。如果合作的承包商实力达不到项目设计的要求，或者管理水平不高、没有类似项目的建设经验，就有可能无法按期完成项目建设工作，给BOT项目的实施带来风险。
4.不可抗力风险。项目建设过程中还可能出现自然灾害、政府禁令、军事行动等不能预见且不能避免的客观情况，造成项目无法正常实施的风险。
（二）项目运营期的风险
在项目建成投入运营之后，还要考虑可能存在的风险，项目的有效运行关系到其获利情况，而项目前期的投入都要通过项目运营后所获得的利润来弥补。 1.缺少专业水平较高的生产管理团队导致生产不能顺利进行造成的风险。垃圾发电厂引进的都是目前国际上在垃圾处置及发电方面具有先进水平的生产设备，本项目采用3炉2机，即日垃圾处理能力400吨/台的垃圾焚烧炉3台，汽轮发电机2台，发电容量为18～24MW，按1200吨/日处理规模一次性建成投产。如果没有懂技术的专业人员来操作、没有一支专业的管理队伍，将很难完成合同要求的垃圾处理量和发电任务，对企业造成生产经营的亏损。
2.生产成本控制的风险。垃圾发电企业主要的原材料是生活垃圾，生活垃圾是政府无偿提供的，没有采购成本。企业成本主要发生在日常设备材料采购中：一是企业设备维护和更新的备品备件;二是为了达到不断提高的国家环保排放标准，逐年增加的消耗性环保材料。如何控制好采购风险、节约成本，是企业在生产成本控制方面存在的问题。
3.合同价格不能适应市场的要求，总收入太低，无法收回投资成本的风险。BOT项目合同中已经对运营期所提供的服务或者商品拟定好了价格，但由于项目建设期较长，待项目建成运营，已经过去了几年的时间，这时候的市场和合同签订时已大不相同，所定的价格可能低于市场价格，这样就会导致运营期总收入太低，不能收回投资成本，甚至没有足够的资金支付债务融资的资金成本，从而对公司造成经营期的风险。
（三）项目移交的风险
BOT项目的最后一个阶段，即项目移交阶段，仍然可能存在风险。可能发生的风险主要包括移交期变更风险、验收失败的风险、财务结算时有误的风险。
三、BOT项目风险的应对策略
（一）建设期风险的应对
1.项目成本预算风险的应对。一是根据项目概算书做好各阶段的项目预算，并把项目预算分解到每一个时间段内，本文所研究的BOT项目按照财务核算的期间划分为年度和月份预算。二是确定工程款支付节点的依据，本项目按照项目进度确认表来确定支付节点，逐月滚动编制工程项目预算表，具体做法是把所签订的采购合同，包括土建、安装工程和设备采购合同，各合同编号列入表中，作为预算审批的依据，与项目总预算相配合，一方面可以控制项目的成本，另一方面可以及时跟踪项目的进度，为项目建设的按期完成发挥监督作用。另外在编制预算时要考虑到通货膨胀因素，避免原材料价格出现大幅波动带来的风险，可以通过统一招标确定原材料供应商，必要时可以与供应商建立长期合作的关系，获取价格优惠的原材料。
2.融资风险的应对。根据对有关的国家产业政策及项目公司风险承受能力的分析，确定投资者投入资金和从金融机构融资的资金比例，最大限度地优化资金结构。本项目资金的40%（4.05*40%=1.62亿元）为投资者投入，其余部分（4.05*60%=2.43亿元）通过项目融资获得，这一比例符合财务风险管理的要求。为了取得融资，要积极拓展融资渠道，分散融资风险。通过对利息进行合理的控制，避免出现融资成本超标问题。
本项目在建设期间以H投资集团公司（项目公司的母公司）担保方式筹资，建成后以垃圾处置费收入及电费收入作为抵押，申请项目贷款（项目合同的融资部分约定“本项目下的融资可以使用本项目在运营管理年限内的收益权作担保”），再以H投资集团公司的部分房产作抵押为辅，完成融资过程。
另外，融资技巧对项目成本大小的影响也很大。根据项目投资的特点，投资建设期间，资金需要分步投入，那么根据预算确定好资金支付节点后可以分步融入资金，这样可以节约资金使用成本。本项目融资是根据项目的进度放款，在放款的过程中，银行会根据项目进度严格审核确定放款时间节点，因此项目进度的确定非常重要。
3.选择工程建设总承包商合作的风险对策。通过公开招标的方法确定承包人，主承包单位的施工资质必须符合招标文件的要求，分包必须依法依规。本项目选择的总承包方是重庆三丰环境集团有限公司，该公司不仅资金实力雄厚，而且在生活垃圾焚烧发电厂的建设方面有丰富的经验，已在国内建成几十个类似项目，这就为项目的建成提供了有力的保障。只要加强对施工中各个环节的监管，在保证施工质量的同时控制好施工的进度，项目建设的按期完工就不是什么问题。本项目建设期2.5年，2018年7月试运营，8月正式投产运营，顺利完成了项目建设，进入了运营期。
4.不可抗力风险应对。针对不可抗力风险，要事先购买财产保险，由保险公司承担部分风险，降低公司的损失。
（二）运营期风险的应对
1.缺少专业水平较高的生产管理团队，生产不能顺利进行造成的风险应对。在生产运营初期，公司要聘请专业的管理团队来提供辅导，培养一批专业技术人员来满足生产运营的需要，进入稳定期后再自行完成生产运营，确保在运营期创造最大的经济效益。本项目在建设完成后又与重庆三丰公司续签了技术服务协议，由对方提供技术服务支持，圆满完成了生产运营过渡时期的生产任务，垃圾处理量满足了合同要求，发电量稳定，每月总收入在1000万元左右。
2.生产成本控制的风险应对。企业设备维护和更新的备品备件以及为达到国家环保排放标准所需要采购的消耗性环保材料，是企业运营期间的主要成本。本项目采用集中采购的方式，通过招投标选择最优供应商，建立长期合作的关系，稳定了材料的采购成本。另外在物料及环保材料的管理方面，采用了ERP供应链系统，从采购申请开始就有系统统一的监管，保证财务数据和实际业务的一致性，发挥财务的监督作用，形成了一套完整的成本管理体系。这就是本项目采用的成本管理方法。
3.合同價格不能适应市场的要求，总收入太低，无法收回投资成本的风险应对。由于BOT项目建设期较长的特点，在签订项目合同时虽然拟定了商品或者服务的价格，但是也考虑到了建设期完成后市场变化的因素，所以往往在签订合同时也会给出一定的调整合同价格的条件。只要市场的变化满足价格调整的条件，就可以重新拟定价格来适应市场要求，避免价格太低给企业带来风险。在本项目中，所制定的调整条件是：如果国家政策、标准、规范的要求提高，造成项目实际收益低于设定的项目资本金收益率8.94%，可对垃圾处置服务费（原定价格35.5元/吨）进行调整。这个实际收益率通常用项目内含报酬率来表示。要判断是否满足这个条件，需要预测项目特许经营期内的现金流量，计算项目的内含报酬率，若所计算出的内含报酬率低于设定的资本金收益率，就可以通过调整垃圾处置费来增加收入，应对市场价格变化带来的风险。在计算确定实际收益率的过程中，政府相关部门还会指定专门的机构来进行认定，企业只需要准备充分的财务资料来配合就可以完成，当然企业也要事先做好测算，满足条件再来申请价格调整事项。
（三）项目移交的风险应对
根据项目合同的要求，特许经营期结束后要将完好运行的生活垃圾焚烧发电厂无偿移交。为了顺利通过移交的验收工作，首先在日常工作中就要做好对厂区和设备的维护，保证项目的正常运行。其次，在移交前1年对项目进行一次恢复性大修，大修后还要在接收方的监督下对项目进行功能测试，使各项功能参数符合项目合同技术标准和要求。最后，如果移交日期发生变更，需要签订补充协议，另行确定移交时间。
项目建设完成后要进行项目决算，如果财务结算有误，也会影响项目的正常移交，这就要求由具备BOT项目核算经验的财务工作者负责项目建设期和运营期的核算，或者派财务工作者到类似的企业学习财务核算知识，保证核算的正确性。BOT项目的财务核算具有其特殊性，没有相关实践经验的财务工作者很难胜任。
四、结语
BOT项目的投资金额大、回收周期长等特点决定了在项目实施过程中会存在很多不确定因素，也就是风险。因此在项目实施之前，就要对项目有一个全面的思考，通过对各个细节的分析来发现风险产生的原因，并且有效规避风险，这是企业在管理中应该重点关注的地方。希望本文的观点能给相关项目管理提供一些启发，同时本文关注的风险因素还不全面，需要广大同行继续研究、互相学习，把各项管理工作做好。
（作者单位为清大国华环境集团股份有限公司）
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