交易成本视角下城市更新困境研究
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[摘 要]改革开放以来，随着城镇化进程不断深入，我国过去依靠增量扩张的城市建设方法已经无以为继，我国城市更新已进入存量更新时代。产权交易是城市更新的核心问题，城市更新遭遇困境的根本原因在于巨大的产权交易成本。本文以广东省为例，运用交易成本理论分析广东省城市更新交易成本过高的根本原因，并在此基础上提出降低交易成本的对策，以期为打破我国的城市更新困境提供可借鉴的政策性思路。
[关键词]城市更新;产权交易;交易成本;广东省
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.074
[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2020）10-0-02
0 引 言
近年来，我国众多大城市在城市规划方面面临“现有用地紧张”和“已有用地低效”的双重窘境。在此背景下，深圳、北京和上海等大城市相继进行城市更新的地方实践，明确提出空间发展将由“增量扩张”向“存量优化”转变，存量更新取代增量扩张已成为未来城市空间发展的主要途径。虽然我国城市更新工作取得了重大突破，但是众多城市也存在“钉子户”现象、拆迁难度大、项目难以推进等现实困境，城市更新难以持续推进。基于存量优化的城市更新的核心难题为产权交易，由此带来的巨大的交易成本是城市更新遭遇困境的根本原因。降低交易成本、合理配置资源成为打破城市更新困境的关键之策。因此，有必要基于交易成本理论分析城市更新中交易成本产生的根本原因，并在此基础上提出我国城市更新进程中降低交易成本的对策。
1 文献回顾
基于交易成本在产权分配过程中对经济后果的重要影响，众多学者都对交易成本在实践中的运用进行了广泛研究。而随着城市更新进入存量更新的时代，产权交易成为城市更新的重要环节，近年来众多研究者纷纷将交易成本理论应用于城市更新领域，以期在城市规划方式转变的背景下更好地推进城市更新进程。杨槿和徐辰在交易成本的视角下，分析了市场主导的城市更新模式交易成本过高的根本原因，并在此基础上提出应逐渐完善城市更新制度供给的对策。邹兵认为存量规划中产权与交易费用的变化可以倒逼规划管理运作机制变革，在进行空间设计的同时也需要兼顾制度设计。胡纹等以曹家巷自治改造为样本，总结出利益主体协商中存在的5种协商交易成本，并在此基础上总结了降低协商交易成本的旧城改造协商机制。江泓在分析新制度经济学理论平台相较以往经济理论用于城市空间形态研究的适用性的基础上，认为城市空间形态的演变过程由一系列的空间交易行为构成，受到交易成本和产权配置的影响，同时也梳理了空间形态演化的成本构成。
2 广东省城市更新面临的困境
广东省作为“三旧改造”的先进城市，在城市更新方面一直具有先进经验。针对旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧改造”一词就来源于广东省，是国土资源部与广东省从2008年就合作进行的一个试点项目，且广东省“三旧改造”工作经验在2016年被提炼上升为国家政策，在全国予以复制推广。广东省也是最先进行城市更新存量规划转型的省份之一，也是进行城市更新市场化的先行地区。然而作为最先实现全面工业化的地区，广东珠三角地区同样面临着“现有用地紧张”和“已有用地低效”的双重窘境，城市建设需要改造产权复杂的城区。但过去广东省实行的“双百政策”以100%签约率为标准，城市化建设很难推进，公共交通等基础设施建设都会受到影响，留下了众多因钉子户而无法拆迁的老旧小区。比如广州市最顽强的城中村冼村，2008年启动改造，2018年才最终回迁。深圳罗湖木头龙小区的旧改，1 340户业主有4户拒绝赔偿方案，4户业主80平方米的房子除了要求按面积130%补偿，还要求1亿元现金，结果改造拖了12年，49户业主在等待中抱憾离世。理论上来讲，在政府清晰界定产权的前提下，市场机制下的产权交易就可以将高昂的行政成本转换为较低的交易成本，实现资源配置优化，这也是包括广东省在内的众多城市进行城市更新市场化的初衷。然而，上述案例中，城中村改造土地确权，交易对象产权明晰，政府也以“积极不干预，充分市场化”的原则提供了市场运作平台，但城市更新仍旧因为巨大的交易成本而陷入困境，因此，探索具有旧改先进经验的广东省城市更新交易成本过高的原因，有利于为打破全国城市更新困境提供经验借鉴。
3 交易成本视角下广东省城市更新困境的原因
3.1 土地具有天然垄断性与产权分离的特征
在市场条件下进行产权交易，必须经过每个业主的同意。再加上广东省实行的“双百政策”，即“零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应达到100%”“小地块城市更新单元拆除，权利主体的城市更新意愿应达到100%”，在这種情况下，只有产权人达到100%的同意率才可进行更新项目。但是由于土地具有一定的天然垄断性，且旧改区具有产权分离的特征，导致只要有少数的钉子户存在就使市场失灵，只要一户人家不同意就可破坏整个更新项目，每个钉子户都深知自己强大的议价能力，与开发商进行垄断性谈判。在这种情况下，相对于项目拖延，满足钉子户的要求造成的交易成本更低，但是满足少数钉子户的要求也必须扩大至所有产权人，否则条件泄露，原来签约的产权人就会接替成为钉子户，直接导致交易成本直线上升，开发商往往难以承受。对于开发商而言，如果因为钉子户导致的交易成本过高而退出更新市场，此时因为支付签约户临迁费用而投入的交易费用就成为庞大的沉没成本，导致开发商只得继续投资，更新项目因此陷入困局。
3.2 缺乏多元化协商机制
城市更新进程中开发商与众多产权人间相关利益诉求的协调是进行产权交易的关键，多元化协商机制有利于降低交易成本，促进交易达成。然而包括广东省在内，我国众多城市更新的协商模式多是自上而下的“通知式”手段，缺乏多元化的协商机制，原住居民的利益诉求缺乏表达与处理的渠道，导致交易成本上升。旧改区的原住居民由于其自身面临的生活现状不同，往往对补偿安置条件等存在差异，而由于缺乏利益诉求表达平台，产权人一旦对更新条件存在不满就只能通过拒绝签约来表达，现实情况下则往往以成为“钉子户”的极端方式表现出来。而对于开发商与政府来说，协调产权人的不同意见存在巨大的沟通成本，公众缺乏组织化、有序性的高效参与直接增加了开发商的交易成本，使城市更新受阻。 4 交易成本视角下城市更新困境的对策
4.1 加强政府干预，建立政府与市场共同参与的城市更新模式
造成土地产权交易成本过高的原因之一就在于土地具有天然垄断性与产权分离的特征导致市场失灵，因此应强化政府干预，避免市场失灵，降低土地产权交易成本。在强化政府干预方面，广东省已经做出了积极尝试，初步建立了政府与市场共同参与的城市更新模式。2019年8月28日，广东省人民政府发布了《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》规定，对市场主体实施且已经批准的拆除重建类改造项目，如果拆迁户对拆迁协议不能达成一致意见，只要签约业主达到2/3以上就可以申请政府裁决，限期拆迁。如果在政府规定的期限内无法完成搬迁，项目难以推进，还可以申请从市场主导转为由政府主导的方式推进。实际上其他少数城市也相继进行了政策创新，如上海市是85%的业主同意就能强拆;杭州市公布了80%的规则;北京市在75%同意率的前提下，允许法院做征收决定;广西壮族自治区的部分城市对一部分有危险的房屋提出了2/3的同意率标准。
通过政府干预限定同意率强拆的方式，将政府主导与市场主导相结合，推动城市更新，解决了钉子户的垄断特性，显著降低了交易成本，有力推动了城市更新项目开展。目前，这种“强制售卖”制度还处于政策试验阶段，没有得到中央政府“吸纳”和推廣，现阶段进行政策扩散很有可能面临被中央叫停的风险。因此中央应对此种制度予以肯定并向全国推广，为全国的城市更新工作助力。但是与此同时也应看到，限定同意率强拆的方式违背了部分产权人的意愿，强制拆除增加了行政成本，因此在强化政府干预的同时，应完善配套制度建设，建立健全多元化协商机制，分担化解交易成本，进一步降低交易成本。
4.2 健全多元化协商机制，分化交易成本
强化政府干预会带来一定的行政成本，因此要完善配套措施，健全多元化协商机制，分化交易成本。建立健全相关的协商机制，包括产权人内部的协商与整合以及产权代理人与开发商之间的协商。产权人内部应进行充分协商，进行相应的意见整合。众多产权人可成立一个更新委员会，为产权主体提供利益诉求表达与整合渠道，降低开发商与个体产权人之间的沟通成本，从而降低产权交易成本。在此基础上，更新委员会应将整合好的意见与开发商进行进一步协商，并由委员会充当沟通中介，起到联系开发主体、政府和其他居民的作用，分化原有的庞大的沟通交易成本。
主要参考文献
[1]杨槿，徐辰.城市更新市场化的突破与局限——基于交易成本的视角[J].城市规划，2006（9）：32-38，48.
[2]邹兵.增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J].城市规划学刊，2015（5）：12-19.
[3]胡纹，周颖，刘玮.曹家巷自治改造协商机制的新制度经济学解析[J].城市规划，2017（11）：46-51.
[4]江泓.交易成本、产权配置与城市空间形态演变——基于新制度经济学视角的分析[J].城市规划学刊，2015（6）：63-69.
[5]李小军，吕嘉欣.广东“三旧”改造面临的挑战及政策创新研究[J].现代城市研究，2012（9）：63-70.
[6]深圳市人民政府办公厅.深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知[Z].2016-12-29.
[7]广东省人民政府.关于深化改革加快推动三旧改造促进高质量发展的指导意见[Z].2019-08-28.
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