排污权交易的中国实验

来源:用户上传      作者: 本刊编辑部

　　尽管近来SARS（严重急性呼吸道综合症）在中国局部地区蔓延，美国环保协会（Environmental Defense Fund）首席经济学家杜丹德博士还是来到了中国。作为4月初在西安开办的“两控区二氧化硫污染控制重点企业培训班”的主讲人，杜丹德非常重视此次中国之行，因为他将向那些“排污大户”重点讲述二氧化硫的排污权交易理论。在他看来，中国正在进行的二氧化硫排污权交易试点工作即将面临重大的突破。
　　杜丹德的乐观是有理由的。3月14日，国家环保总局局长解振华在“两会”期间举行的专场新闻发布会上明确表示：“我国准备在今后的几年当中实行总量控制和排污许可证制度。在这个基础之上，开始在一些重点地区，首先在二氧化硫方面实行交易。”他认为，排污权交易能“以尽可能小的成本来解决更多的环境问题”。
　　解振华同时还宣布，试点之后将会推行排污交易政策。
　　
　　科斯定理的环境应用
　　
　　据杜丹德介绍，排污权交易的主要思想是：在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利即排污权（通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买卖，以此进行污染物的排放控制。
　　美国环保协会中国项目负责人张建宇博士解释说，企业节约下来的污染排放指标，将成为一种可以用于交易的“有价资源”和“无形财产”，既可在企业与企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减少排污手段、导致手中缺乏排放指标的企业，将不得不按照市场价格，向市场或其它企业购买指标。
　　排污权交易是科斯定理在环境问题上的典型应用。1960年，经济学家科斯在《社会成本问题》的论文中，首次提出在交易费用为零的假设下，资源最优配置与产权安排无关。
　　科斯定理应用于环境问题的基本思想仍是社会成本和经济效益。环境污染问题是典型的负外部性问题――经济活动对环境造成了负面影响，而又未计入市场交易的成本和价格中。针对此，控制环境污染引入了市场机制：1980年，排污收费制度在西德以法律形式确定。
　　尽管排污收费通过加大企业成本起到了一定的遏制排污作用，但因其主要依靠行政力量来贯彻和执行而具有局限性。于是，为进一步减少社会成本和扩大经济效益，以产权为核心的新的市场机制――排污权交易应运而生。
　　排污权交易的实质是企业获得了环境物品的产权，即企业拥有排污的权利。于是，追求利润最大化的企业在购买排污权和治理之间做出选择。当治理成本高于排污权市场价格时，企业会购买排污权；反之，企业则倾向于通过治理以“生产”更多的排污权来出售。
　　排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出，首先被美国联邦环保局（EPA）应用于大气以及河流污染的治理。而后，德国、澳大利亚、英国等相继进行了排污权交易政策的实践。这一阶段被称为试验期。为了缓解美国和加拿大日趋严重的酸雨污染，1990年美国通过了《清洁空气法》修正案，其中第四款提出了酸雨防治计划项目。该项目计划在十年内削减一半二氧化硫排放量。同时，国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。
　　这之后，依照法律依据和详细的实施方案，美国进行了迄今为止最广泛和最成功的排污权交易实践，在经济增长的同时实现了二氧化硫排放量的大幅度减少。
　　美国环保协会中国项目负责人张建宇博士指出，排污权交易是鼓励企业通过技术进步治理污染和精打细算，最大限度地节约防治污染费用和减少排放总量，追求以最低费用使用最少排放指标的一种新兴市场手段。
　　
　　不可能的任务？
　　
　　这是一个让很多人倍感沉重的数字――2000年中国二氧化硫排放总量达到1995万吨，首次超过美国，成为世界二氧化硫第一大排放国。
　　中国是一个燃煤大国，煤炭占一次性能源消费总量近70％，由燃煤产生的二氧化硫污染相当严重，燃煤排放的二氧化硫和颗粒物成为中国首要控制的大气污染物。二氧化硫和所产生的酸雨污染严重破坏生态系统，腐蚀建筑材料，导致农业减产，危害人体健康，造成的经济损失巨大。1995年，国家环保总局曾委托专家根据当年二氧化硫的排放量做过一个大致的测算，结果令人心痛不已：二氧化硫当年所造成的经济损失大约是1100多亿元。
　　1998年1月，国务院批复了酸雨控制区和二氧化硫控制区（简称“两控区”）的划分方案，并提出了酸雨和二氧化硫污染的控制目标。2001年通过的国家“十五”计划纲要中，明确提出2005年全国二氧化硫排放量在2000年的基础上减少10％、“两控区”二氧化硫排放量减少20％的总量控制目标。
　　据国家环保总局污控司大气噪声处的刘孜介绍，“两控区”包括了四个直辖市和21个省会城市，16个沿海开放城市中有11个处于“两控区”内。“两控区”内的人口占全国总人口的39％，国民生产总值约占全国的67％。
　　刘孜指出，国家的要求非常明确：一方面，经济要加快发展速度；但另一方面，污染不仅不能增加，而且要大幅度削减。
　　中国电力行业电源结构以火电为主，电力用煤占总用煤量的40％多，电力行业作为二氧化硫的高架排放源是酸雨污染的主要制造者。但据国家计委的统计显示，“十五”头两年每年新增加的电力装机容量在2000万千瓦以上，其中大部分仍是火电。预计2002年～2005年，电力装机容量的增长速度还将更快。
　　在很多人看来，“两控区”的减排目标几乎就是一个“不可能完成的任务”。
　　
　　“排污权”概念进入中国
　　
　　面对严峻的环境问题，以国家环保总局为首的各界人士很早就开始了一系列的尝试。
　　1989年，中国开始实施排污许可证制度，这是中国环境管理“新五项制度”中的重要一项，其基础是对污染物的排放实施总量控制。1991年，国家环保总局选择试行排放大气污染物许可证制度。1994年，这项制度在全国所有城市推行。据有关人士介绍，在此期间，国家环保总局邀请了众多国外的环境经济学家来华介绍经验。自那时起，“排污权交易”概念开始进入中国。
　　1990年至1994年，国家环保局污控司在全国16个重点城市进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点，同时在六个城市进行了大气排污交易试点。
　　据美国环保协会中国项目负责人张建宇博士的介绍，我国目前探索的二氧化硫排污权交易一般分为四个步骤。
　　首先是分配，即将排污权分配给企业，因为要交易就要先界定产权。这也是把国家或者某一地区整体的环境总量控制目标分解到每一个排放者身上的过程。这一环节涉及一系列操作问题，最核心的一点就是要按照“三公”――公开、公正、公平原则合理分配。
　　其次是界定。分配给企业的排污权需要通过法律形式界定下来，具体来讲就是通过国家向企业发放排污许可证来承认企业拥有排污权以及多少。这一环节主要涉及许可证如何发放、确定企业拥有许可证后的权利和义务等。
　　第三是交易，即企业间转换排污权利的过程。其中包括交易的平台搭建、交易的各方（包括政府）的定位和分工等。
　　最后，一个很重要的环节是交易后的监督。没有对排污量一个准确的计量就没有一个对产权清晰的界定。没有有效的监督，交易本身将失去意义。排污权交易的市场体系也正是围绕着这四个步骤得以最终建立起来。
　　国家环保总局污控司大气噪声处的刘孜指出，排污权交易的实施将很好地解决经济发展和有限的污染物排放总量指标之间的矛盾：为了保证区域环境质量，区域内污染物排放总量指标是有限的。新企业上马或企业扩大发展，不可能做到零排放。为了不增加区域总的污染物排放总量指标，就必须给新、改、扩企业获得污染物排放总量指标的机会。否则，新的、技术先进的企业或扩展方案将因无法获得污染物排放总量指标而流产，这又将导致经济无法发展，从而成为政策实施的死结。

　　刘孜认为，排污权交易的实施可以使新的、技术先进的企业或扩展企业，从其他企业购买发展所需的污染物排放总量指标。这一方面不突破区域污染物排放总量，同时，实现污染物排放大幅度削减的企业还可从市场得到经济回报，大大提高其主动削减污染物排放的积极性，从而保证区域污染物排放总量的进一步降低。
　　2002年3月，国家环保总局决定进一步加大排污权交易的试点力度，在四省三市――山东、山西、江苏、河南和上海、天津、柳州开展“二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作”。此后，华能电力公司被纳入试点范围。美国环保协会被选定为此次试点的合作伙伴。
　　
　　江苏试点先行
　　
　　作为全国惟一既有酸雨污染控制区又有二氧化硫污染控制区的省份，江苏省在两年多来的排污权交易试点中创下了两个“第一”。
　　2001年11月，江苏省南通市两个行业不同的企业做成了一笔特殊的买卖。交易的卖方南通天生港发电有限公司是一家有着70年历史的老国有企业，多年来一直是电力系统的“一流火电发电厂”。由于排污总量不断下降，天生港每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比，有数百吨的“节余”。买方是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业，意欲扩大生产规模但又面临排污超量的问题。依靠政府的牵线搭桥，双方进行了我国第一例排污权交易。
　　根据协议，卖方将以50万元的价格有偿转让1800吨二氧化硫的排污权，供买方在今后六年内使用。二氧化硫排污权以年度为单位进行转让（每年300吨），交易费用按年度进行结算。合同期满，排污权仍归卖方所有。《合同》还规定，合同期内买方未使用完的排污权可以结转下一年度使用，还可以出让给第三方使用。
　　据张建宇博士介绍，江苏省不仅是中国最早一批试验排污许可证制度的地区，而且这一制度在试点后逐步成熟并保留下来。国家环保总局大气噪声处的刘孜也认为，江苏省具有探索排污权交易体系建立的良好基础和条件。
　　2002年9月30日，江苏省环保厅与省经贸委正式公布了《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，这是国内出台的第一部排污权交易办法。办法对排污交易的基本原则、适用范围、环境保护行政主管部门基本职责和任务、管理和保证措施等作出了详细规定。
　　今年1月3日，在公开征求各方意见后，江苏省针对排污权交易的初始环节――排污权额度的分配――制定了专门的规定，《江苏省电力行业二氧化硫排放控制配额分配方案》出台。江苏省排污权交易的法规基础初步建立起来。
　　此后不久，今年1月中旬，江苏完成了首笔异地二氧化硫排污权交易。位于江苏省太仓市的太仓港环保发电公司以340万元的价格，向南京市下关发电厂购买为期两年的二氧化硫排污权。
　　太仓港环保发电有限公司是因苏州市电力需求缺口较大而兴建的一项骨干发电工程。该公司正处在扩建之中，公司的二氧化硫总量控制指标已没有余量，而公司每年仍要增加2000吨的二氧化硫排放量。在此同时，装机容量为25万千瓦的南京下关发电厂通过引进先进的治理技术，使得该厂每年实际排放的二氧化硫比环保部门核定的排污总量指标减少了3000吨。
　　根据买卖合同，从今年7月起至2005年，太仓港环保发电有限公司每年将从南京下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权，价格为1元/公斤。2006年以后，双方要根据当时的二氧化硫排污权交易市场行情，再行决定价格。
　　作为专家全程参与了此项交易的张建宇告诉《财经》，此次交易前，江苏省环保厅特地聘请了具有环境影响评价资格的第三方――南京电力环保研究所对本次交易进行了评估。评估内容主要是交易是否会对买入的一方所在地造成新的污染以及交易双方是否符合条件等。据悉，最终的成交价格也主要依据了评估单位作出的建议，并得到了交易双方的认可。
　　据张建宇介绍，根据环保部门的测算，目前安装了脱硫设备的电厂每公斤二氧化硫的治理成本在1元～2元之间。
　　在得到企业的认可后，下关电厂的治污成本被定为1.6元/公斤。同时，由于买方太仓港公司将增加排污量，按照规定，每公斤二氧化硫的排放还将缴纳0.6元的排污费。最后，转让价格确定为治污成本减去排污费，即1元/公斤。
　　张建宇承认，目前已经达成的排污权交易基本都还是靠政府“拉郎配”，有关部门在买卖中起到了主导作用。但他认为，在目前法律和有关规定缺位的情况下，试点工作离不开环保部门的信息提供和有关专家的技术支持。在交易市场体系建立前，政府不得不短暂地充当“市场中介”的角色，包括对交易价格的建议等。
　　值得注意的是，有调查显示，目前江苏省的烟气连续监测系统运行情况并不理想，很多处于停运状态。专家指出，完整、精确的排污信息是有效实行排污权交易的关键所在。只有当排污权交易的量与实际排污量对应起来，才能真正确保实行排污权交易的目的。
　　据国家环保总局有关领导透露，华能电力的企业内部试点以及上海和江苏的跨省交易将在近期取得突破性进展。此后，国家环保总局将在现有试点基础上进行总结，以政策建议报告的形式上报国务院有关部门。
　　“我们最大的期待，还是在二氧化硫排污权交易上能够尽快实现有法可依。”国家环保总局污控司大气噪声处的刘孜说。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-720321.htm