地方政府融资平台贷款的前世今生

来源:用户上传      作者: 严卫平 王成林

　　【摘要】至2010年11月末，全国地方政府融资平台贷款余额达到9.09万亿元，占全部人民币贷款余额的19.16%，被媒体称为地方融资平台绑架银行，成为中国经济的隐患。本文尝试通过此类贷款前世与今生的比较，揭示地方政府融资平台贷款风险，寻找管理对策。
　　【关键词】融资平台 地方政府 贷款风险
　　
　　根据银监会对全国地方政府融资平台清查摸底的结果，至2010年11月末，地方政府融资平台公司的数量由2008年金融危机爆发前的2,000多家暴涨到8,800家，贷款余额由2008年末的1万余亿元增长到9.09万亿元，占全部人民币贷款余额的19.16%，占2010年中国GDP的22%［1］。
　　地方政府融资平台贷款规模在较短时间的飞速发展，也导致风险快速积累，引起各方高度关注。如瑞信亚洲区首席经济师陶冬认为，地方政府融资平台的债务问题是其十年来所看到的中国经济隐含的最大的定时炸弹［2］。而经济学家成思危则将其比喻为“中国式次贷”，认为“外国的次贷是把钱贷给没有还款能力的个人，中国的次贷是把钱贷给没有还款能力的地方政府，地方融资平台贷款看似由国家信用、地方政府信用作保证，最终还是百姓买单”［3］。
　　其实，在中国，地方政府融资平台贷款早不是什么新鲜事物，在1999年和2004年四大商业银行的剥离贷款中和历年的呆账贷款核销中均能看到此类不良贷款的身影。知史以明鉴，了解前世的地方政府融资平台不良贷款，对于管理今生的平台贷款风险有重要的借鉴意义。
　　一、地方政府融资平台贷款的前世：曾形成大量的不良贷款
　　政府融资平台这个名词是2008年之后提出的，但对中国银行业来讲，政府融资平台并非新鲜事物。
　　根据国发[2010]19号文［4］的解释，地方政府融资平台公司是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。
　　据此概念分析，地方政府融资平台公司的主要特征：一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等设立，资产由政府注入；二是投资项目具有政府公益性，如市政建设等。还有一点必须提到，即地方政府必要时会对平台贷款辅以财政担保，以实现承接资金的目的（此现象在国发[2010]19号出台前普遍存在）。据此推定，政府融资平台早已有之，差异是之前的政府融资平台形式多样，而现今的政府融资平台大多包装以公司法人。地方政府融资平台在2008年金融危机爆发前的发展可分为三个阶段［5］：
　　前身（20世纪80年代-1994）。此期间广东省推行“贷款修路、收费还贷”政策，这种政府借钱发展当地基建的模式正是地方政府融资平台的前身，而这类政府融资进行基础设施建设的模式也逐步在全国推行。
　　探索期（1994-1997）：1994 年分税制改革后，中央与地方政府财权明确，各地政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设。此期间融资平台的经济作用尚不明显，但有一定经验积累。
　　推广期（1997-2008）：1997年亚洲金融危机爆发，中国通过大规模基础设施建设刺激经济。中央政府为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金。为缓解资金压力，地方政府纷纷成立融资平台，以获取融资。
　　早期的地方政府融资平台曾形成大量的不良贷款。2010年3月，《中国经济周刊》援引某中型股份制银行高层领导的话：“目前，我们银行中的呆账坏账70%～80%是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款造成的，主要是在20世纪90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。”
　　以下是三个地方政府融资平台不良贷款的典型案例。
　　（一）地方政府信用缺失导致平台贷款形成不良［6］
　　1992年，某市政府决定改造该市危房棚户区，专门成立某开发建设指挥部，由市政府开发办直接领导。项目总投资70,000万元，安置动迁户5,468户。指挥部成立后随即向银行申请贷款。1993年末工程建设及动迁安置工作完成，此后指挥部未再承担其他工作，拖欠承建单位费用10年之久，没有有效偿债资产。1999年，指挥部所欠银行债权5,431万元剥离给信达资产管理公司。银行贷款由市政府城市建设综合开发办公室担保，担保有效，2003年担保单位撤销并入市房产住宅局，新的主体无主体资格且无偿债能力。
　　信达资产管理公司认为该贷款的不良成因是：“借款单位的成立、借款及担保完全是行政行为，借入资金之初就未对还款来源做过规划，面对金融机构多次催讨，当地政府采取不作为的态度；而当年的指挥部当事人表示，贷款是政府行为，与他们没有关系”。
　　（二）地方政府透支未来财政收入导致平台贷款形成不良［7］
　　上世纪90年代，广东茂名市通过各种方式筹集资金进行大规模公路建设，累计投入资金30亿元，其中大部分资金是茂名市公路局向银行的贷款。2002年始贷款无法还息。至2006年底，茂名市公路局的银行债务达到26亿多元，金额超过茂名全市2006年的财政收入（公开资料显示，当年茂名全市财政一般预算收入为25.72亿元）。2009年，某大型商业银行向茂名市公路局开出极其诱人的还款条件，“7.3亿元贷款，利息全免，本金打3.5折，只用还约2亿元”。“但还是没钱还。”
　　（三）政府融资平台公司因经营不善破产
　　广东国际信托投资公司是广东省政府批准设立的政府融资平台公司［8］，成立于1980年7月，原始资本来源于财政资金，1989年被国家主管机关确定为全国对外借款窗口，利用政府信用在全球范围融资。1992年以来，由于经营管理混乱，存在大量高息揽存、账外经营、乱拆借资金、乱投资等违规经营活动，该公司不能支付到期巨额境内外债务。到1998年10月6日，公司总资产214.71亿元，总负债361.45亿元，资债率168%。2003年2月该公司正式破产，债务清偿率仅12.52％。
　　上述3个借款人均具有典型的早期地方政府融资平台特征：均由地方政府设立，资产均来源于财政资金，投资项目具有公益性，融资时均借用了政府信用。
　　二、地方政府融资平台贷款的今生：影响当年政府融资平台贷款形成不良的主要因素仍然存在
　　2008年金融危机后，随着国家4万亿经济刺激政策的出台，地方基建项目掀起建设热潮，地方政府融资平台贷款增长非常快速：统计显示，2008年初贷款总额约1万多亿元，2009年中期上升到5万亿元，2009年末为7.38万亿元，2010年11月达到9.09万亿元。
　　地方政府融资平台贷款规模飞速增长的同时，也在快速积累风险。我们在审视时会发现，影响当年平台贷款形成不良的主要因素仍然存在。
　　（一）地方政府的财政实力仍是影响贷款质量的主要因素
　　1.地方政府财政实力不足以支撑债务的风险日益突出。由于平台贷款主要投向公益性基础设施，表明依靠平台自身收益无法偿还贷款本息，据统计，地方政府融资平台的平均资产利润率不到1.3%，县级平台几乎没有盈利，乡镇一级平台收益大多为负［9］。而地方政府自身的财务情况也不容乐观，难以代偿平台贷款。根据审计署对18个省、16个市和36个县本级2009年的审计情况，其中7个省、10个市和14个县的本级债务率超过100%，最高的达364.77%［10］。
　　2.平台贷款预期的还款来源主要依赖土地出让收入，而当前土地出让价格呈下降趋势，还款来源无法得到保障。据统计，2010年地方财政中，土地收入2.9万亿，约占地方财政收入的71%［11］；2010年11月地方政府融资平台贷款总量9.09.万亿元，按2010年末贷款基准利率6.22%计，地方政府每年需支付5,600亿元利息，意味着在土地出让收入比上年大涨80%的情况下，从中获得的资金仍有20%付了利息［12］。而2010年4月以来，国家连续出台三轮楼市调控政策，土地出让价格不可逆转的进入下降趋势，将无法保障还款来源。2011年4月26日《国际金融报》报道，海南省实施“限购令”2个月即导致财政吃紧。在财政入不敷出的情况下，地方政府何以代偿平台公司贷款本息？

　　3.2010年下半年以来，国家为应对通货膨胀，贷款利率进入上升通道，使地方平台的还债压力雪上加霜。2010年10月20日以来，央行已连续4次加息，至2011年4月6日，3-5年期贷款基准利率由原来的5.96%提高至6.65%，按照2010年11月末平台贷款余额9.09万亿元计，每年需多支付利息627亿元，增幅11%。并且，据经济学家预测，2011年内央行还将加息，平台的还债压力将继续加大。
　　（二）地方政府的信用风险仍然存在――只管借、不管还
　　地方政府信用建立在地方财政实力的基础上，如果财政实力不足以偿还贷款，不可能指望地方政府节衣缩食以偿还，这一点毫无疑义。但地方政府在贷款时，常抱着“只管借、不管还”的态度，即使财政有足够实力，也不安排还款，等着贷款被核销。大量事实证明，地方政府在申请新的平台贷款时，并没有表示出解决以前年度平台不良贷款的意愿。这不由令人怀疑，如果新的平台贷款出现不良，地方政府仍会如出一辙的不负责任。
　　（三）政府融资平台公司的体制机制风险不容忽视
　　由于地方政府直接参与，平台公司很难建立起现代化的公司管理体制，潜在的体制机制风险远大于现存的债务风险。一是融资平台从本质上是：为地方政府提供向市场借贷并实施基础设施项目的公司化政府机构形式，难以独立承担债权债务；二是资产虚拟化，资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，变现偿债能力极弱；三是受地方政府干预过多，平台法定负责人和管理人员往往是政府人员兼职或由政府指派。由于在职能定位、财务收支和债权债务方面等方面的缺陷，平台公司极可能出现两种结局，一是自身经营不善难以为继，二是政策性破产，无论那种情况，银行贷款都将面临巨大风险。
　　（四）商业银行自身的操作风险
　　银行自身以下两方面的操作风险表现明显，这也是未来政府融资平台贷款的主要潜在风险。一是对授信时盲目乐观，认为有地方政府作后盾、还款有保障，忽视对其负债状况和偿债能力进行深入调查评价，降低信贷门槛以满足其融资需求，导致过度授信。二是在贷后管理中，由于商业银行在与地方政府的互动中处于弱势，使得银行的风险管理手段难以真正落实。部分贷款借入后，由地方财政统一调配使用，账户资金进出频繁，且与政府下属关联公司资金往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，增加了银行对贷后资金的监控难度。
　　三、管理现今地方政府融资平台贷款风险的对策：人会两次踏进同一条河流吗
　　地方政府融资平台在历史上曾产生大量不良贷款，而现今的融资平台也潜在同样的风险因素，人会两次踏进同一条河流吗？回答是，虽然平台贷款风险巨大，但只要商业银行摸清自身家底，针对其主要风险因素，知己知彼，采取科学的管理方式，仍然可以有效保障贷款资金的安全：
　　（一）对银行自身，定期开展融资平台贷款压力测试，有效计量和管理风险
　　在当前经济走势尚存在较大不确定性的背景下，定期开展平台贷款压力测试可以增进银行对平台贷款风险状况和自身风险承受能力的了解，准确量化并监测贷款信用风险和市场风险的变化情况，使商业银行始终对贷款的风险变动保持高度的敏感性，更加有效的管理贷款风险。
　　（二）对贷款对象
　　1.科学测算地方政府财政收支平衡能力，保障第一还款来源。平台贷款实质是地方政府的负债，因此，必须保障其负债规模与能够用来偿还贷款的财政收入合理匹配，保障贷款第一还款来源的充足性；同时，要考虑政府债务结构，区分债务的不同期限，评估未来不同时期政府的债务负担，防范出现财政收入严重透支，无力归还贷款的情况。
　　2.积极参与地方财政预算中偿债计划的制订过程，而非被动接受。对现有的政府承诺、财政担保和人大决议偿还贷款的，要积极参与地方政府的财政预算制订过程，制订切实可行的偿债计划，如每年从土地出让收入中、从国有资产收益中提取一定比例作为还贷基金等。
　　3.商业银行以债权人身份，游说地方政府开放民营企业参与优质基础设施项目建设的通道，减轻平台资金压力。对平台的基础设施项目进行分类，对于自身能够产生稳定收入的优质项目，商业银行可为民营企业与地方政府牵线搭桥，给予民营企业资金支持，游说地方政府给予一定的政策优惠，一起引导民营企业参与基础设施项目建设，避免商业银行贷款投放过于集中的风险。
　　（三）密切关注高层动态，积极参与国家整顿政府融资平台的措施
　　地方政府融资平台的贷款问题已引起中央高度关注，根据中国社会科学院经济研究所分析，可能出台的政策包括平台资产证券化、推进分税制改革、建立地方政府债务约束机制等［13］，这些均为解决平台贷款风险创造良机，商业银行应密切关注、积极参与。
　　（四）在贷款流程操作方面，实施严格的贷款管理
　　1.落实有效的风险缓释措施。一是在此类贷款的担保条件中，努力争取房产土地或在建工程等实物资产的抵押，有收益的项目落实收益权质押；二是对于平台公司相互担保的情况，要求借款人以实物形式进行有效担保。
　　2.严格落实银监会的“两个办法、一个指引”的要求。“两个办法、一个指引”对保障贷款质量有良好的作用：一是严格遵守“实贷实付”制度，根据工程实际进度逐笔放款，再根据资金实际使用情况发放后续贷款；二是要全面强化“受托支付”，确保贷款资金真实的支付给交易对手，尤其不能混入财政的大资金池和其他融资平台交叉混合使用。
　　
　　 注释
　　［1］2011年4月10日《华夏时报》
　　［2］见2010年4月8日《新财富》杂志陶冬撰文《城投债炸弹何时爆》
　　［3］凤凰卫视节目―2010年7月6日《总编辑时间》
　　［4］指《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，2010年6月10日颁布）
　　［5］借鉴东方证券股份有限公司分析师王鸣飞和金麟的划分方法
　　［6］案例来源于信达资产管理公司金融风险研究中心《中国银行业不良资产成因及对策研究》（2005年12月）
　　［7］2010-07-01广州日报文章《广东茂名公路局欠债26亿遭停贷多条公路成烂路》
　　［8］之所以将该公司纳入政府融资平台公司，主要是基于其以下特点：一是由广东省政府批准设立，原始资本来源于政府财政资金，领导层来源于政府、由政府任命；二是融资时利用政府信用，发债书上明确标有“政府担保”字样。即使中央政府1995 年后明确规定政府不再为窗口公司担保，但发债书的正文又有大段文字解释“窗口地位”的特殊政治背景，并大量引用地方政府或有关部门的“安慰函”(letter of comfort) 和文件；三是其从国内外各种渠道融得资金后主要用在：一是投资于政府控股或参股的实体项目；二是将资金贷给各级政府和企业。1990年11月16日，广东省政府在致该公司的信中说：“广东省政府确认，在广东国际信托投资公司合并、重组、解散或法律地位更改等情况下，广东国际信托投资公司的债权和债务将由广东省政府指定的机构予以继承，而且广东省政府将承担该公司的一切债务。”
　　［9］2010年5月11日中国证券报
　　［10］见中国审计署审计长刘家义《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》
　　 ［11］《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》（财政部2010年3月5日）。
　　［12］公开资料显示，2009年全国土地出让收入1.6万亿元，按2009年末平台公司贷款余额7.38万亿元及6%利率计，贷款利息占土地出让收入的比例为30%
　　［13］见中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》（2010年第27期）
　　
　　作者简介：严卫平（1965- ），女，汉族，广东广州人，毕业于中南财经大学，任职于建设银行广州审计分部，高级经理，研究方向：公司类信贷业务；王成林（1973- ），男，汉族，广东广州人，毕业于中南财经大学，任职于建设银行广州审计分部，业务经理，研究方向：公司类信贷业务。

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