政策性金融支持农业的思考与建议
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作者: 杨 驰
我国政策性金融在农业领域战略转型问题的研究,实际上是对整个农村金融体系再造的总体思考,不仅涉及到农业政策性银行在新的历史时期如何深化改革、重新定位、实现体制机制转换等内容,而且也涉及到农村金融体系创新的全局性问题,要放在建设社会主义新农村的大背景下来统筹考虑。
新农村建设亟需政策性金融支持
城乡差距大的局面依然存在
党的十一届三中全会以后,我国的改革首先从农村起步,农村经营体制发生了深刻的变革,为国民经济的平稳较快发展提供了重要支撑,对社会稳定发挥了至关重要的作用。但随着我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐明显加快,农村土地、资金、人才等资源和要素的流失也在加速。制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除,促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成,农村经济社会发展滞后的局面也远没有改变,统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来,城乡经济社会发展的差距依然很大,具体表现在:
一是城乡居民收入与消费存在巨大差距。2008年城乡居民收入比达到3.3∶1,绝对额为11020元,占总人口60%的农村居民只购买了32%的消费品。目前城乡居民的消费水平总体上至少相差10年以上。
二是城乡投资存在巨大差距。1997〜2008年,农村固定资产投资增长率连续12年低于城镇;农村与城市投资比连年递减,从1996年的0.30∶1下降到2008年的0.16∶1;农村投资占总投资的份额连年递减,从1996年的23.3%下降到2008年的14%。
三是城乡财政支出存在巨大差距。国家财政用于农业的支出占财政支出的比重,1990〜1994年在9%〜10%之间,1995〜1997年下降至8%左右,2000〜2003年继续下降至7%左右,2004年以后有所回升。
四是城乡信贷投入存在巨大差距。长期以来,农村资金大量流入城市,信贷资金投入严重不足。2009年10月底,农户贷款仅占全部金融机构贷款的3.6%,农业贷款仅占国有商业银行贷款的0.26%。,均远低于其在国民经济中的份额。
金融投入不足成为“三农”发展瓶颈
由于我国新农村建设是一项长期的历史性任务,建设资金需求巨大,加之财政投入有限,亟需金融投入。2009年6月底,各主要农村金融机构涉农贷款余额达到8.3万亿元。各类农村金融机构共有124255个,其中104671个分布在县市及以下地区。虽然这些金融机构为农业、农村经济发展发挥了重要作用,但也存在一些不容忽视的问题:
一是服务不完善。1998年以来,四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个。尽管最近几年监管部门和国有银行重新加大了在农村地区网点的布局力度,但截至2009年6月末,全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点。
二是定位不清晰,功能不健全。农业发展银行在体制机制上还难以满足农业农村对政策性金融的旺盛需求。农村信用社资金薄弱、管理落后,也很难为农业和农村经济发展提供多方面的金融服务和金融支持。商业性金融不愿对风险大、周期长、需求分散、管理成本高、收益少的农业贷款项目予以支持。
三是支农作用明显不足。总体上看,近年来农村金融的支农作用不明显,突出的问题是农村资金外流严重。据统计,改革开放以来,平均每年从农村流向城市的资金高达上千亿元,城市占用农村土地的差价高达2万亿元,国有商业银行每年以吸储上存方式从农村拿走的资金估计高达3000亿元。
农业政策性金融战略转型的必要与实践
农业发展银行战略转型的必要性
中国农业发展银行是在适应党的“十四大”提出建设社会主义市场经济体制,深化金融体制改革,加强对农业支持的背景下成立的。十五年来,农发行先后经历了“全方位支农”、“专司收购资金封闭管理”和“按现代银行要求打造农发行”三个发展阶段,在保护和提高粮食综合生产能力、稳定粮棉市场、保护农民利益、促进农业发展、维护农村稳定和推进粮食流通体制改革等方面发挥了重要作用。
随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入,按照建设社会主义新农村的要求,农发行迫切需要向现代农业政策性银行实现战略转型,从而适应农业和农村经济发展新形势、新任务的要求。战略转型既是全面贯彻落实科学发展观的客观要求,也是外部经济环境变化的必然结果。随着公共财政体制的确立,财政对农发行的补贴将逐步减少;央行宏观调控功能的强化,也必然会逐步割断农发行的资金来源与基础货币的联系。农发行必须通过战略转型提高自身可持续发展能力。
农业发展银行战略转型的实践
2004年7月份以来,农发行明确提出按现代银行要求打造农发行,在战略转型上做出了探索。一是明确了发展方向和目标。明确提出农发行应定位于忠实体现政府支农意图,以国家信用为基础,承担国家确定的农业、农村金融业务,按现代银行的体制机制运作,专门为农业和农村经济持续健康发展提供综合金融服务的政策性金融机构。二是全面推进了内部改革。完成了组织机构体系的调整,稳步推进了三项制度改革,初步建立了以绩效考评为核心的经营机制,积极推进了信贷管理体制改革,进一步完善了内控机制建设,科技支撑体系建设取得了明显进展。三是加快了业务有效发展。逐渐形成了以粮棉油购销储业务为主体,农业中长期贷款和农业产业化贷款为两翼的业务格局。贷款规模明显增加,经营效益大幅上升。
但从目前来看,农发行仍面临一些迫切需要解决的问题。主要有:管理体制和经营机制不适应,法人治理结构不完善,法律法规不健全,适合政策性银行特点的补偿、监管、考核和激励约束等制度安排严重缺失。只有通过战略转型,进一步理顺管理体制,完善运行机制,才能促进农发行进一步加快有效发展,充分发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。
农业发展银行战略转型的构想
明确职能定位
将农发行职能定位于:忠实体现政府支农意图,以国家信用为基础,大量筹措归集支农资金,承担国家确定的农业和农村的金融业务,按现代银行的体制机制运作,专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行,成为政府支农的有效金融工具、引导社会资金回流农村的主要载体、农村金融的骨干和支柱。
拓宽业务范围
加大对农业开发和农村基础设施建设的支持力度。重点支持农田水利、水电路网、生态环境、基地开发等方面建设,改善农业生产条件和农村生活条件,提高农业综合生产能力。积极介入农业产业化经营,扶持壮大龙头企业,促进农产品加工业结构升级。提高对农村流通体系建设、农业科技开发、农业小企业发展等领域的信贷覆盖面。未来根据农村经济社会改革的进展情况适时推出土地金融业务。
加快创新金融产品,完善服务手段
针对农村多元化金融服务需求特点,积极开发和引入多样化、有特色的金融产品。创新合作机制,完善与政府合作方式,积极推行银行业金融机构间的业务合作,探索农业贷款、农产品期货等农村金融业务发展的合作机制;推行农业小企业联保贷款,探索支持农民专业合作组织发展的有效信贷模式。创新贷款担保方式,积极探索发展大型农业生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款,规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。不断探索开发以中长期农业基础设施和农业综合开发贷款为基础资产的证券化产品。积极推广应用银行卡、网上银行等金融服务手段,为客户提供实时、方便和快捷的结算服务。
建立市场化运作的体制机制
国内外政策性银行发展的实践证明,只有按照市场规律运作,取得良好的市场业绩,才能实现自身的可持续发展。对农发行来说,要在贯彻落实国家政策的过程中,更加注重运用市场机制。在观念上,要增强市场意识、竞争意识、创新意识;在客户选择上,要坚持优良的大中小客户并重,扶优限劣,建立客户准入和退出机制,实施客户战略;在资金来源上,要坚持市场化筹资,拓宽资金来源渠道;在资金运用上,要严格按照增值规律运作;在人力资源管理上,坚持市场化的用人机制,实施人才兴行、强行战略。
实行适当倾斜的货币政策
在资金来源上,要建立长期稳定的资金筹措机制。国家可制订相关的农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮政储蓄银行按存款余额的一定比例,以适当的利率转存农发行,用以投入农业和农村。这也是对一些发展中国家扶持农业和农村发展的经验借鉴。如泰国规定各商业银行要将吸收存款的20%用于农业和农村;印度规定各商业银行贷款余额的18%必须用于农业,10%必须用于弱势群体。两国都规定如果达不到所要求的比例,就必须将差额部分转存到农业政策性银行。
完善财政扶持政策,补充资本金
较高的资本充足率是较强的国家背景的体现,也是农发行持续经营的必要条件。目前农发行实收资本200亿元,资本金严重不足。而国际上一般政策性银行资本充足率高于商业银行,如印度国家农业和农村发展银行为39.05%,泰国农业和农业合作银行为20.63%,巴西发展银行为18%,韩国产业银行为16%。国家应当按照农发行业务发展需要,并以不低于商业银行的资本充足率,补充农发行资本金,补充的渠道有财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券。政府注资既可以增加农发行中长期信贷资金的来源,也可以降低资金营运成本,更有利于提高农发行的风险防控能力。
优化公司治理结构
应当按照《公司法》规定和现代银行要求,借鉴国外农业政策性金融的成功经验,成立由国家有关部门组成的农业发展银行董事会,在作为出资人的中央政府的授权范围内,行使对农业发展银行经营和发展中重大问题的决策、协调和监督职能,直接对国务院负责。日常经营管理实行董事会下的行长负责制,行长负责具体落实董事会的决策。
建立法律保障
农发行成立十六年来,到目前为止还没有用于规范农发行经营管理的法律法规。国外不论是发达国家如美国、法国、日本,还是发展中国家如印度、泰国等,都通过立法的形式对农业政策性金融进行规范。如印度国家农业和农村发展银行经营管理的法律依据是《印度国家农业和农村发展银行法》,泰国农业和农业合作社银行经营管理的法律依据是《泰国农业和农业合作社银行法》,这些法律对农业政策性金融机构的组织领导体制、业务范围、资金来源、财税政策等做了具体规定。我国应该尽快研究制订农业发展银行条例,明确其法律地位,确保农发行依法经营,相关监管部门依法监管。
(作者单位:中国农业发展银行总行研究室)
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