高校预算管理之我见

来源:用户上传      作者: 于爱萍

　　【摘要】预算管理是高校财务管理的中心内容，它贯穿于会计活动的全过程。预算编制的好坏直接影响高校的财务收支状况和可持续发展能力。本文通过对高校预算管理中存在问题的分析，提出一些改革与创新。
　　
　　预算管理工作作为现代高校管理的手段之一，是高校内部控制的一个重要方面。预算是在科学预测和决策的基础上，用数量和金额的形式反映年度内高校所完成的事业计划和工作任务等方面的一整套办学计划，是高校日常组织收入和控制支出的依据。其管理的好坏直接影响学校的财务状况和可持续发展能力。在当前高等学校教育事业经费供求矛盾十分突出的形势下，如何使有限的财力发挥更大的作用，增强计划性，减少盲目性，加强预算管理工作已成为一个不可忽视的现实问题。
　　
　　一、高效预算管理中存在的问题
　　
　　（一）预算编制时间仓促
　　预算编制是一项非常严肃复杂的工作，没有充分的预算编制时间，就难以保证预算编制的整体质量。由于项目论证不充分，预算编制时间仓促，难免收支安排带有随意性、草率性和盲目性，造成了预算执行中随意追加，影响了预算正常执行，弱化了预算约束，削弱了预算的严肃性、权威性。
　　
　　（二）预算管理机构不够健全
　　目前高效的预算编制工作机制大同小异，即：学校成立财经工作领导小组，负责审批预算；财务处代表学校负责预算编制的布置、汇总以及收入预算的编制工作；各学校职能部门承担预算定额指标的确定以及负责的划块经费或专项经费预算的审核等工作任务；基层预算单位根据本部门的事业计划，编制本部门的年度支出预算。从以上工作分工来看，似乎分工很明确、很合理，但实际工作中，基层预算单位为了本部门的利益，所申报的预算水分较大；各职能部门很难起到审查作用，制定的预算定额欠缺科学性；财务部门和学校预算决策机构的预算决定也不科学。究其原因，在于学校预算编制过程中，缺少部门之间的合作，缺少专门人员的参与，缺少预算答辩制度。
　　
　　（三）高效内部各部门事权划分不清
　　目前，我国高校内部事权划分仍然存在一些不合理的地方，部分事权在各部门之间出现交叉和错位，一些本属于各部门的事权转移到了学校，而一些本属于学校的事权转移到了各部门。一方面各院系、各部门的事业计划不能很好的与学校的总体发展计划相吻合；另一方面部门间存在事权不清、责任不清现象；同时，“先论事后论钱”的机制尚未完全形成。“事不清财必乱”，事权与财权不对称。应以事权确定财权，以财权保障事权，财权与事权如果不相适应，事权就无法正常履行。
　　
　　（四）预算的编制缺乏前瞻性，缺乏风险意识
　　长期以来，高校的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好的将预算编制与预测学校未来收入能力结合起来。尤其是近年来，各高校扩大招生迅猛发展，许多高校为了抢占21世纪战略发展的制高点，纷纷利用银行贷款融通建设及发展资金，用于新校区建设，拓宽办学空间，改善办学条件。高校贷款还本付息主要靠事业收入，高校贷款总额如果超过还款能力就会使学校利息费用急剧增加，在事业收入一定的情况下，利息支出的增加必然减少人员经费与其他公用经费支出，从而导致教师队伍不稳，教学科研质量下降，进而严重影响学校的办学质量和危害学校的办学声誉。
　　
　　（五）预算执行过程中缺乏有效的考核与激励措施
　　预算的绩效评估与激励机制是预算管理的重要环节，是全面衡量经费使用绩效的重要阶段。学校在以预算标准考核责任单位和责任人并以考核结果来执行奖惩时，没有配套的奖惩措施，缺乏应有的奖励机制，使考核流于形式。
　　
　　二、预算管理的策略创新
　　
　　（一）坚持“以人为本”，强调预算管理的参与性
　　高效的预算工作涉及到学校内的方方面面和各个环节，在预算编制工作中，要贯彻全员参与预算管理的思想，需要全校上下的协调配合，共同参与。中国传统文化和计划经济衍生出来的许多主观思维定势不同程度的渗透进高等学校的预算管理中，在客观上成为预算管理改革推进中的潜在阻力，必须加以克服。为了充分发扬民主，使预算的制定更加科学，更符合实际，在讨论学校预算时，各部门都应有代表参加，使预算的制定更能反映基层和院系的建议，使其具有良好的群众基础，以避免“官本位”主义。在预算确定过程中，应从全局出发，进行统筹安排，充分发扬继承性和系统性，克服片面性。要从“花费型”思维向“绩效型”思维转变。“花费型”思维注重的是有多少钱办多少事，即预算、行动、绩效；“绩效型”思维首先关注的是目标和绩效，所有预算都目的明确，每一分钱的花费都立足于要达到的绩效标准，即绩效、行动、预算。
　　
　　（二）合理划分高等学校内部各单位间的事权
　　为了给预算管理制度创新创造一个良好的体制环境，就必须正确划分高等学校内部各部门之间的事权。使整个学校内部的预算管理工作有制可依、有章可循，从而使高校的预算编制和执行进入一个有序状态。高等学校事权的划分需要遵循以下原则：
　　1.学校事业计划过程中，应实行统一领导
　　学校应负责各部门事业计划的审核、审批和验收，学校的总体发展规划也应在满足国家要求及学校发展需求的同时，充分考虑各部门的具体事业计划或建议。全校各部门应在认真研究、详细论证的基础上，提出本部门的事业发展计划。各部门还要以大局为重，根据学校批准的事业发展计划，具体负责落实，保证事业计划的顺利完成。同时，学校应建立各级责任制，实行分级管理、分级负责。
　　2.事权与财权相统一原则
　　事权与财权必须相对称，以事权确定财权，以财权保障事权。
　　3.公平与绩效相兼顾的原则
　　公平是指学校事权的划分要公平合理，效率是指投入产出的比例关系，由哪一级或哪一部门负责所产出的效率最大，则事权和财权就应该归纳给这一个部门。
　　4.稳定与适当调整相结合原则
　　学校事权的划分应逐步纳入规范化、制度化轨道，而且要保持一定的连续性，但对学校与部门间、学校内部各部门之间存在的事权划分不合理部分要适时进行调整，这样有利于调动全校各级部门的积极性。
　　
　　（三）加强预算管理机构建设
　　学校应该成立专门的预算编制机构，该机构的人员构成应是多方面、多层次的，既有财务人员参加，又有工程技术、专家教授、资产管理、各学院代表等人员参加，它的职能是预测预算定额标准、汇总全校各部门申报的预算、听取各预算部门的经费申请答辩，了解各种物价水平，论证预算项目，撰写预算草案并向分管校长和执行委员会提出与预算有关的建议。
　　
　　（四）增强预算编制的前瞻性，增强风险意识
　　1.预算编制采用零基法
　　零基预算即：以零为基础编制计划和预算的方法，较“基数+增长”该法科学合理。零基预算的着眼点是立足现在，面向未来，创新思维，反映了预算管理的前瞻性思想，非常适合当前积极的财政政策形势。多校区大学考虑学校的可持续发展能力，建立经济预测模型，引入定量分析方法，编制零基预算，这有利于提高学校资金的使用效益，有利于限制资金支出的随意性。
　　2.建立风险预警系统规避风险
　　高校利用银行贷款实现跨越式的发展，是“把明天的钱用于今天的建设”，是一种超常的举措。超常规发展就存在着风险，超的幅度越大风险就越大。要规避风险就必须做好贷款的可行性研究，必须遵循稳健性原则，并充分论证其可行性，合理控制贷款规模。教育部早在[1999]10号文件中就明确规定了“谁贷款谁负责”的原则。高校贷款规模不能超过学校的偿债能力，学校年度内偿还债务本息的数额不能影响学校的正常运行，这是合理确定高校贷款规模的最基本标准。高校应保持恰当的负债比率，还应当按照还款期限提取“还贷基金”，将债务收支纳入预算框架，建立完善的还贷机制，做到“有借有还，再借不难”，保持学校的良好信用。同时编制预算时还要考虑政策性风险、金融风险以及内部管理风险。政策性风险，是指高校在预算编制、执行和监督过程中不执行国家政策，未能按照其范围、标准、相关法规及财经制度执行所形成的政策风险。针对这种风险，高校应在严格执行国家有关政策的同时，采用强化预算约束、编制财务预算风险、建立政策储备等方法进行规避。对违反国家政策方针的各种财务行为予以坚决禁止，使预算收入支出的全过程得到有效的监督。金融风险主要是指债务风险。随着高校扩招发展，资金供求之间的矛盾日益激化，为获得事业发展基金，适度负债已成为高校目前采取的一种特殊筹资方式。但部门预算未将债务纳入综合预算这必然将使预算做不到实际意义上的收支平衡。因此可采用建立系统的风险评价指标对负债率、借债率、偿债率等指标加以衡量，建立储备金。内部管理风险主要表现为因高校资金管理者的失败和风险预警体系的滞后，导致高校蒙受巨额经济损失的可能性。内部管理贯穿预算编制、执行、监督的整个环节。高校预算资金营运的全过程需要资金管理者操作具体业务流程，由于管理者对政策法规的掌握程度、个人思想意识水平、自我约束能力与业务修养不同，致使内部管理模式存在漏洞，因而高校需要建立高效、自我约束、积极规范的内部管理制度。采取强化岗位经济责任、建立预算改革管理机制等办法对其进行行政和法律的双重约束，强制其对做出的决策承担责任，这是防范内部管理风险的重要举措。
　　
　　（五）建立预算的绩效评估与激励机制
　　预算的绩效评估与激励机制是预算管理的重要环节，是全面衡量经费使用绩效的重要阶段。在预算执行过程中建立健全责任预算制度，制定切实可行的“问效”工作程序和考核指标，对绩效考评结果采取相应的奖惩措施。通过绩效评估，检查预定的计划目标实行情况，为今后预算管理提供经验和教训。同时应充分发挥内部审计监察部门的作用，将各部门预算管理、执行情况纳入内部审计范畴，通过对各部门预算执行情况的审计，客观公正的评价各级经济责任人在其岗位、管理职责范围内预算管理过程中取得的成绩和存在的问题。
　　
　　（六）做好引导工作，营造良好的预算编制工作环境，提高预算编制质量
　　强化高校预算管理是一项系统工程，涉及到全院各部门的利益，财务部门必须细致的做好引导工作，使大家接受预算管理观念，树立起全院勤俭办事的预算管理意识。就是让他们了解单位整体财务收支状况，明确刚性支出项目的递增趋势如：水电费、人员工资等，让他们理解厉行节约的方向和目的，让他们充分认识预算编制工作的重要性，进而营造出人人关心预算，用预算安排工作的良好预算编制工作氛围。只有做到了这一点，各部门配合财务部门编好预算的积极性才能充分调动起来，从而不断的提高预算编制质量。

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