“土地承包经营权抵押贷款”创新试验探究
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作者: 张 丹 刘高鼐沅 曾章蓉
摘要：本文以宁夏回族自治区同心县为例，通过对宁夏回族自治区同心县开展农地承包经营权抵押贷款介绍，分析了我国西部农村金融需求以发展型农户为特征。结合理论与实证的分析对农地承包经营权抵押贷款供需进行分析，探讨农地承包经营权抵押贷款开展的可行性及其与传统的小额信贷模式相结合的优势所在，并在此基础上针对当前存在的问题提出相关的建议。
关键词：土地承包经营权抵押贷款；农村金融；创新
中图分类号：F321.1 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０1０)12－００85－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.12.24
一、引言
据2006汇丰―清华经管学院中国农村金融发展研究报告显示，当前农户的信贷需求很大，但正规的农村金融机构尚不能满足农户的信贷需求[1]。银行、信用合作社或合作基金会在发放贷款时一般需要存单或财产抵押,又或者需要担保。一般农户的财产几乎不能满足作为有效抵押物的要求,而寻找存单或担保人也存在困难，农民的贷款需求不能很好地得到满足。中共十七届三中全会以各种形式赋予农户“流转权”，还权于农民，实惠于农民，“土地流转”政策的实施在我国农村掀起了新一轮的土改热潮，为“三农”问题带来了新的思路，为我国新一轮的经济增长注入了新的活力。从我国的现实看，我国存在着从赤贫、温饱、小康直至相对富足的各种发展水平，这种现状对社会的安定而言存在一种隐患。在实施新农村建设的背景下，维护社会和谐显得十分重要，分析西部农民金融需求有着重要的意义。但由于我国区域发展不平衡，需要从现实出发，因地制宜地制定相关政策，促进西部经济发展。
解决农村金融短缺问题是解决“三农”问题的关键，为了解决农村地区的金融供给问题，宁夏回族自治区同心县从2006年开始以实验的方式通过土地承包经营权作为抵押物为农户提供资金的支持。目前进行土地使用权抵押贷款的试验打破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，使农户认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为一种金融要素参与融资。既可提高农户保护土地的意识，也可为在农村经济发展过程中解决资金不足问题提供有效的途径。应当认识到“土地承包经营权抵押贷款”这种模式的巨大意义，给予高度的重视，如果能够探索出一种合适的方式通过土地盘活农村资金，将为西部农村金融的发展起到一定的推动作用。
二、宁夏回族自治区同心县开展土地抵押贷款的概况
（一）“土地承包经营权抵押贷款”开展原因
同心县地处宁夏回族自治区中部干旱带，境内山大沟深、干旱少雨，生态环境恶劣，农民经济基础薄弱。发展生产资金短缺，贷款难，严重制约着农民持续增收，出现了农民持续增收需要信贷资金支持和农村金融机构向农民发放贷款无有效追偿保障、风险大的情况。为此，当地金融机构灵活地运用我国农村土地承包法中农村土地承包经营权流转规定和我国合同法中反担保规定，自2006年起开展农村土地承包经营权抵押贷款的金融服务，有效地解决了农民持续增收需要信贷资金支持和农村金融机构向农民发放贷款无有效追偿保障情况，降低了农村金融机构发放贷款风险。
（二）“土地承包经营权抵押贷款”模式运作的方式
1．以村成立农村承包土地承包经营权抵押贷款协会。抵押协会常务会员由村民或村民代表按村民10：1选举产生，每个常务会员可以代表一个家族、一组村民。对常务会员要求是德高望重，经济条件好，具有担保和偿债能力。
2．申贷农户加入协会。首先，申请贷款农户向协会递交夫妻双方愿以承包土地面积十分之四加入协会，并签字按手印申请；其次，申贷农户申请经全体常务会员一致同意，成为协会会员。
3．贷款条件和程序。首先，申贷农户选择三户会员和一名常务会员作为贷款担保人；其次，申贷农户与协会和担保人签订土地承包经营权抵押协议，并承诺如果不能偿还到期贷款，将抵押的土地承包经营权转让给代为清偿到期贷款的担保人或者协会，并取消会员资格，这一条款实质上是以土地承包经营权转让进行了反担保；再次，申贷农户的抵押和担保资料签订完毕后，向农村信用社提出贷款申请，由农村信用社与协会签订总担保协议；最后，由农村信用社审查并于农户签订贷款借据，发放贷款。
4．贷款的期限为一年。截至2009年12月末，同心县农村信用社联社向农户累计发放贷款5622.633万元，土地承包经营权抵押面积7.7244万亩，涉及72个村6313户。自2006年以来，同心县农村信用社联社采取上述运作模式，没有产生不良贷款客户，对于解决农民急需生产资金困难和降低贷款回收风险，从而推动农业稳定发展和产业结构的调整起到了较大的作用。
三、宁夏回族自治区同心县农村金融需求和创新探究
我国农村的金融需求呈现出层次多、种类多的特点，东、西部农的金融需求规模和满足程度存在较大差异。本文采用张俊（2010）的做法，从金融需求产生的原因，金融需求不同主体的双重角度，对西部农村金融需求进行分三类――贫困型、发展型、市场型[2]。
目前西部经济发展较快，出于绝对贫困线以下的农民数量日趋下降。贫困型农户一般依靠有限的农业经营收入维持基本生活支出，甚至入不敷出。这类农户由于风险较大，基本被排斥在正规金融范围之外，只能以特殊的方式满足，例如民间借贷、政策性贷款和财政扶贫资金等。
发展型农户已基本解决温饱问题，收入水平可以维持基本生活并有一定的储蓄，希望扩大自己的收入来源，所需资金主要用于生产性用途。金融机构愿意对这部分农户发放小额贷款，是农村信用社的主要贷款对象。
市场型农户收入水平较高，有较强的负债能力，其生产经营活动是以市场为导向的专业化技能型生产。对于贷款需求一般大于发展型农户，主要用于专业化、规模化生产和工商业发展，其资金主要靠自有资金提供，个别发展较好的可以承受一定利息成本的会申请商业性贷款。但总的来说，由于缺乏有效的抵押担保品，很难从银行申请到贷款。据调查西部农村当前的金融需求以发展型农户为主体。西部欠发达地区农村金融需求仍然是以典型的小农经济为基础的，这就要求我国农村金融改革应以需求型为导向。
据调查，截至2009年12月末，同心县农村信用联社向农户累计发放贷款5622.633万元，土地承包经营权抵押面积7.7244万亩，涉及72个村6313户。过去同心县采取的是小额信贷模式，但农民的还款意识不强，违约率非常高，自2006年以来采取上述运作模式，没有产生不良贷款客户，并且表示在2010年继续加大放贷规模至6600~7000万，这表明结合土地承包经营权的小额信贷模式在当地有着广阔的发展前景。且这种模式的抵押贷款将逐渐取代之前纯粹的小额信贷模式，通过“土地流转协会”进行的贷款手续简单，能降低监督成本和违约率，取得的效益较好。
在宁夏回族自治区同心县河西镇上河湾村的问卷调查当中，通过方便抽样的方式选取了部分加入村民土地协会，并且获得抵押贷款的农户进行问卷调查。当问及“您如何评价土地承包使用经营权进行抵押贷款对您的生产经营所起到的作用”，28%的农户认为帮助非常大，48%的农户选择帮助较大，24%的农户认为一般，没有农户认为帮助较少或者是没有帮助的。
据了解，该种抵押贷款的额度一般在1～2万元，年限为一年。近年来通过这种抵押贷款，该村发展了肉牛圈养的特色农业，但处于分散化的经营阶段，每家每户都养牛，规模小则养4头每栏，规模大的50头每栏，根据肉牛的生长周期，每年可以有3～4批肉牛出圈。可见，该信贷模式解决了普通农民经济基础薄弱，发展生产资金短缺，贷款难的问题，化解了农民持续增收需要信贷资金支持和农村金融机构向农民发放贷款无有效追偿保障、风险大的矛盾。
我国实行耕地保护政策，在土地流转中对于土地的使用范围有严格的规定。但类似于同心县的农村金融创新，在利用土地使用权抵押贷款的过程中，土地不改变农用地的性质。土地经营权产权关系清晰，符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则，承包经营租赁协议和手续符合国家法规政策，经营土地不农业用途。由于当前在西部农村发展型农户的金融需求占主体的地位，同时农地使用权抵押贷款的供给与需求都存在市场，这一创新举措将有利于我国西部农村金融市场的发展。
四、“土地承包经营权抵押贷款”模式的积极因素及存在的问题
（一）“土地承包经营权抵押贷款”创新模式的积极因素
1．解决了农民借贷难的问题。在贫困地区农村，农民所拥有的住房、宅基地都不能抵押，以饲养的家畜以及生产资料进行质押操作性难度较大，农村信用社只对一些优质客户发放信用贷款，农民取得贷款的难度都非常大。开展“土地承包经营权抵押”贷款，农户用土地承包经营权向协会进行反担保，就会得到协会的担保，就保证了回收贷款的稳定性，解决了农村信用社的后顾之忧，农村信用社就会为农户发放贷款。只要信用良好，并且具有土地承包经营权证的农户都会得到农户土地协会的担保，都会得到农村信用社发放的贷款。
2．消除了农村信用社惧贷心理。由于同心县以前的信用环境不太理想，而县农村信用社内部也加强了对逾期贷款的管理，客户经理产生了一种惜贷、恐贷心理。“土地承包经营权抵押贷款”的操作模式由土地承包经营权协会作为农户还贷的最终保障，农户为了不丧失手中的土地承包经营权，都会积极的归还贷款，保证了贷款的按期归还，消除了客户经理的恐贷心理。同时只有加入土地协会的农户才可以申请土地承包经营权贷款，这样将对客户的选择交给了协会，协会的组成都是由本地区的农户组成，对农户的具体情况协会了解的比较清楚，保证优质客户被吸纳到协会当中。
3．分散资金风险。用土地承包经营权反抵押担保贷款，只要信用良好的大多数农民能够被担保协会吸纳为会员，都可以获得自己所急需的资金，这种贷款的金额相对较小，覆盖面大，使得农村信用社的信贷资金风险相对分散。
4．创新了担保方式。闫广宁（2008）认为这种操作模式为经济不发达地区农村的农民贷款起到了一个“先河”的作用。农户是用土地承包经营权向协会进行反担保，随着创新模式发展，农民还可以拿牛、羊及一些生产资料进行反担保，可以解决农民无贷款担保品的困境[3]。
（二）“土地承包经营权抵押贷款”模式存在的主要问题
1．法律风险是开展土地承包经营权抵押业务中最大的风险。当前我国法律规定除了通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外，其它方式承包的农村土地是不容许抵押的。对于同心县农村信用社开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务是没有法律保障的，农户与协会及担保人签订的反担保协议若发生纠份，该协议不具有法律效力，这将会给协会、担保人及农村信用社造成一定的损失。
2．土地承包经营权入股问题。《农村土地承包法》第42条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。据此规定，土地承包经权入股得到了法律的许可，具有合法性，但土地承包经营权入股必须从事农业合作生产。本文中土地承包经营权入股成立的是土地承包经营权协会。协会在操作过程当中起到的是一个担保的作用，若协会的地位得不到认可，则协会的担保就不具有法律效力。
3.仅依靠道德村规制约。因为各个试点的“土地流转协会”目前还不属于法人机构，一旦农民发生大面积违约，“土地流转协会”对农户只有道德村规的制约，缺乏法律上的约束力。
4．操作流程有待进一步研究。根据“土地承包经营权抵押贷款”的操作流程，当贷款人无法归还贷款时，担保人替其归还贷款后，担保人就会对贷款人提供反担保的土地承包经营权实现抵押权。如何保证担保人实现抵押权而又不会使贷款人丧失土地承包经营权的操作值得进一步研究的。
五、“土地承包经营权抵押贷款”模式发展的建议
宁夏回族自治区同心县农村信用社“土地承包经营权抵押贷款”业务实施以来，农户归还贷款的积极性都很高，几乎都能够按时归还贷款，同时对农民的生产经营提供了较大的帮助。为了更好地探索这一种为农户服务的融资模式，本文提出以下几点建议。
（一）放宽对土地承包经营权抵押的限制
新时期的农村土地制度应当是规范化与灵活性、稳定性与应变性的统一。既能适应生产力的现实水平，有利于促进农村生产力的发展，加快我国农业现代化进程；又要有利于容纳未来不断发展的生产力，不至于在农村土地制度随着生产力水平的提高而适时调整时造成障碍。在同心县农村信用社实行的土地承包经营权抵押业务中，与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实现抵押权时，并不会导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因此，建议国家相关部门制定相应的法律法规放宽对土地承包经营权抵押的限制，容许农户以一部分的土地承包经营权抵押进行融资，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农村经营的人浪费土地资源，即可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。
（二）订立回购合同
为了保证担保人实现反担保的抵押权而又不会使贷款人丧失土地承包经营权，笔者认为贷款人应与担保人之间应订立一个土地承包经营权回购合同，规定贷款人无法归还贷款，贷款人将土地承包经营权转让给担保人，当其有钱时把贷款本息全部归还给归还贷款的农户，有权收回其土地承包经营权。这样既可保证农户不会丧失土地，又有利于土地的综合利用。在订立回购合同时要对期限应予以明确，应最少规定为2年。当满2年以后，欠贷户才可以行使回购权。在行使回购权时应根据粮食的种植周期，在当年的粮食收完以后行使最为适宜。
（三）限制担保人的行为
为了防止担保人将实现抵押权的土地承包经营权再次转证，贷款人与担保人在订立回购合同过程当中，应规定限制担保人再次转让土地承包权行为的条款，保护贷款人不丧失土地承包经营权。同时在签订合同中，要以贷款人不需交付土地承包经营权证为要件，保证贷款人对土地承包经营权证的所有权，而担保人只有使用权。
（四）加强农村领导班子的培训、教育
“土地流转”与“抵押贷款”相结合作为一项主要面向农村农户的融资政策，目的在于更好地为农民的生产养殖服务，应切实考虑农户的特点。调查中发现，现阶段很多知识较丰富的人员都已外出务工，留在家乡的一般人员年纪较大，文化层次较低。应加强农村党员的培训教育，培养出一批农村骨干，带领村民合理利用资金进行生产养殖，不仅仅局限于目前的分散各户的种养殖业，应当看到未来是农业产业化的发展方向，整合资金和人员以及产品等资源进行规模发展。
（五）通过增强农民还贷意识，减低农村信用社监督成本
农村金融的开展关键是控制风险，降低农村信用社的监督成本。以村为单位建立农业合作组织，可以发挥村干部的作用，抓住农民爱面子等特点，促使农民增强及时还贷的意识，能有效减低农村信用社的监督成本。以土地承包经营权入股成立协会虽然没有法律法规的禁止，但也没有法律法规的许可，而成立农业合作组织是得到法律许可的，因此成立合作组织的做法要比成立协会更为妥当。农业合作社是个独立的法人实体，可以为农户的贷款进行担保。■
参考文献:
[1]刘玲玲，杨思群.中国农村金融发展研究――2006汇丰―清华经管学院中国农村金融发展研究报告[M].清华大学出版社，2007:32-35.
[2]张俊.西部农村金融需求分析[J].中国城市经济，2010（8）：71.
[3]闫广宁.对同心县农村信用联社开展土地承包经营权抵押贷款情况的调查与思考[J].西部金融，2008（8）:49-50.
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