财政专项资金绩效审计评价指标体系构建探讨
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作者: 尹淑平 吴立权
一、构建专项资金绩效评价指标的指导原则
（一）经济性、效率性和效果性兼顾的原则不能在进行评价指标设置时只考虑某个方面而忽视其他方面，需要针对经济性、效率性和效果性三个方面分别设计合适的指标。
（二）针对性与兼容性相结合的原则 因为财政专项资金支出分为多个种类，每一类支出都有其独特性和效益关注的重点，为此设置的指标就应该有较强的针对性，需要考虑分类指标的设置。但同时又要考虑作为财政支出效益考核的共通性，应注意通用指标选取的兼容性，增强指标的适用范围，做到针对性与兼容性相结合。
（三）定量指标与定性指标相结合的原则 定性分析就是对财政支出效益做出判断，而定量分析则是判断的客观依据，定量分析可以使定性分析更加准确和层次分明。而财政支出项目执行的结果，有的不能用量化标准进行衡量，或者量化指标难以明确显示效益的状况及其程度，对这类支出项目不必勉强依靠定量分析。
（四）评价需要与可操作性相结合的原则从评价需要来看，指标设置的越细，评价结果就会越准确；但是有时有些数据是难以获得的，有些数据要获取可能要费极高的成本，所以在设置评价指标时应该考虑现实可操作性，在经济和资料可获取的前提下，依据重要性来设置数量适当的评价指标。
二、专项资金绩效审计评价指标构建的制约因素
（一）绩效审计目标方面的考量通过对绩效内涵的揭示，我们看出绩效评价就是对一项活动的效益、效率、效果、环境性和公平性的评价。因此，在专项资金绩效评价中，所评价的内容就是财政专项资金的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性。因此，按照评价目的来划分，财政专项资金绩效评价指标可以分为五个大类，但环境性和公平性其实可以反映在效果性当中，所以可以概括为经济性指标、效率性指标和效果性指标三个大类：（1）经济性指标：即评价专项资金的管理活动是否经济以及专项资金的分配部门是否能够经济地使用资源。具体的评价内容又包括专项资金投入的项目在立项前是否进行可行性论证、有无假立项和重复立项；专项资金在使用过程中相关部门批复预算、拨付资金是否及时足额；相关配套资金是否及时足额到位；项目支出总额支出结构是否符合投资计划和专项资金的管理办法。（2）效率性指标：用于反映既定的资源投人是否获得了最大的满足公共需要的公共服务产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。包括专项资金的分配效率和项目资金使用的效率，即评价专项资金采购的资源是否得到有效利用（包括人财物）、项目是否得到了有效的管理。专项资金使用的效率性涉及到的首要环节就是专项资金分配的效率性，所以在进行专项资金效率性审计时，首先要对专项资金的分配进行评价。专项资金的分配效率应从三方面进行评价：项目立项是否符合经济社会发展需要和专项资金设立的政策目标；项目的预期收益高低；项目立项过程是否引入竞争机制，包括有无通过招投标、专家评审等。在进行立项后，专项资金的使用效率又体现为项目资金的使用效率。（3）效果性指标：一般地，效果审计的目标是评估目标的达到程度、评估采取替代方法能产生更好的效果的可能性、通过成本产出分析成本效益是达到预期目标还是偏离预期目标，在实现立法要求方面产生的进步，是否对资源进行了公平分配，在何种程度上与其他项目重复或产生冲突，获取资源是以合理的成本在合理的时限内，是否产生了合理的价值，所产生的服务或者利益对民众来说是可以获得的，单位成本还有无可能降低或者产出还有无可能提升，是否与预算流程的要求一致等。对财政专项资金绩效审计来说，效果性评价专项资金设立的政策目标是否得到实现，具体评价的内容应该包括：项目的绩效目标是否达到，项目的实际效果与预期效果有无差异，项目工程质量是否存在隐患，项目工程是否存在建设进度缓慢以及建成后无法使用、闲置等情况，项目带来的社会影响和环境影响。环境性和公平性目标也可以体现在效果性当中。
（二）财政专项资金使用过程方面的考量无论是从财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定、《印发广东省省级财政专项资金管理暂行规定的通知》（粤府【2006】37号）还是其他省份的财政专项资金管理方面的文件来看，目前财政专项资金使用过程大致如下：首先由省级财政部门对设立财政专项资金的申请进行审核，审核通过、经过省政府的核准设立不同类型的专项资金；接着专项资金设立后，由省级业务主管部门对专项资金的立项进行审核，确定将专项资金用于哪些项目和具体的使用金额；专项资金申请项目获批后就由申请单位实施项目，对应级别财政根据项目的实施进度、绩效目标实现程度和支付方式来进行拨款；项目完成后要通过决算验收，若形成固定资产则还需进行产权移交、办理登记入账纳入相关单位的资产进行管理和运营。对财政专项资金绩效审计的评价也应该包含资金使用的全过程，从专项资金设立阶段到最终专项资金项目完成的整个流程都应当有对应的评价指标来进行评价。还有些专项资金不是由预算直接拨款的，还涉及到专项资金的来源（如配套资金）过程，那么在进行绩效评价时还需要对专项资金的收取或到位进行审计评价。
（三）政府相关法律法规要求的考量 政府对财政资金的使用有一些基本法律法规要求，如预算管理方面的要求、各级政府财政专项资金管理要求、政府采购方面的要求等等，在进行绩效审计评价时也必须考虑以相关法律法规作为评价依据之一。如财政专项资金最终使用到各个不同项目当中去，对专项资金的绩效评价不可避免地要包含对项目绩效的评价，根据《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》，中央政府投资项目预算绩效评价的具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期，项目前期绩效评价对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在哪些风险等；项目建设期绩效评价主要包括建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更签证情况、管理制度、对环境的影响等；项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产（或交付使用）的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价，主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。那么在进行专项资金绩效审计时，如果涉及到投资项目的话，就应考虑这几个方面需要的评价指标。
三、财政专项资金绩效审计评价指标的构建思路
基于如上的分析，按照财政专项资金运动的流程将专项资金评价过程分为专项资金设立过程、专项资金项目立项过程、专项资金项目运作过程和专项资金项目完成四个阶段，对每一阶段有侧重点的从经济性、效率性、效果性（包括环境性和公平性）目标角度来设置评价指标，这样形成完整、逻辑清晰的绩效评价指标体系。
再结合前文对财政专项资金绩效评价指标构建原则的分析，在上述构建思路指导下，最终形成的财政专项资金绩效审计的评价指标应该是分层次的，由抽象到具体，每一层次的指标提供不同的评价依据；财政专项资金绩效审计的评价指标应该是定量与定性并存的，定量指标为评价提供准确的数据支持，而定性指标则弥补定量指标的武断性和不全面性，可以对定量评价结果进行校验和修正，以便得到更为合理的评价结论；财政专项资金绩效审计的评价指标应该是共性与个性并存的，通用指标反映那些在所有专项资金或多数专项资金绩效评价中需要考虑的方面，而个性指标则针对具体的评价对象，反映某一类型专项资金在使用过程或产生效果方面所特有的部分；财政专项资金绩效审计的评价指标应该是动态的，在面临特定的评价对象、在不同的审计背景下，所选用的评价指标是可以在预先制定的指标体系中进行增加或减少的，不是一成不变的。
通用指标的设计按照专项资金管理和使用的不同阶段来进行划分，在每一阶段都有评价的侧重点。专项资金的设立阶段和专项资金的立项阶段侧重对管理活动的经济性进行评价，专项资金项目运作阶段侧重对资金运用和项目建设效率进行评价，专项资金项目完成阶段则侧重对专项资金的运用效果（包括环境性）进行评价。在专项资金运作的各个阶段都涉及到管理活动，这些对管理活动的评价指标侧重从合规合理的角度来进行，也即对审计目标之一――经济性进行评价。由于每一类具体的专项资金其使用方向会有很大的差别，所设定的政策目标和绩效目标也有很大区别，所以为达到经济性、效率性和效果性所设置的具体目标会有很大的不同，在通用指标里主要揭示那些在多数专项资金的评价里都需要用到的指标，而对某些专项资金特定的衡量指标放到分类指标中进行考虑。不过，分类指标的建立思路与通用指标是一致的，只是在指标设置上会增添一些衡量某类绩效的特定指标。从评价目标来分类，衡量管理活动经济性的指标多为通用性指标，而衡量专项资金效果性的指标多为分类性指标。依据前文分析，可以形成如下通用评价指标体系如表1：
［本文系广东省审计厅、广东省审计学会2010审计课题《我国财政专项资金绩效审计的评价指标体系建立――以广东省为例》（粤审会［2010］11号）阶段性研究成果］
参考文献：
［1］王翠春、张莉莎：《中西方国家绩效审计评价标准比较与启示》，《财会通讯》（综合・上）2010第4期。
（编辑园健）
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