经济发展与土地合理利用探析
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摘 要：中国城镇化的发展必须要依托于土地资源，自然资源管理部门作为国家土地资源的实际管理者，是影响城镇化发展的第一关，我国大多数城市的经济发展依托于土地，这就导致部分地区的自然资源的管理部门只顾眼前利益，不顾长远利益的行为，给地区城镇化的发展带来了很多难以解决的问题，又因为我国东中西部经济发展的不平衡，在征地过程中引发政府和征地居民之间的矛盾。在新的形势下，如何依法加强国土资源的管理，杜绝自然资源部门不作为甚至乱作为，使城镇化健康发展，已成为自然资源部门迫切需要解决的问题。
关键词：经济发展;城镇化;自然资源
西方国家对于城市发展和城市化过程中土地资源利用方面的理论研究比较早，已经形成了较为系统的理论体系，主要包括区位中心地理论、城市空间结构理论、城市规划理论等。德国著名的经济学家杜能以区位地租为出发点，主要基于农业发展，杜能认为在农业生产中土地利用类型和收益不仅取决于农业用地本身的自然条件，而且与当时的生产条件和中心市场的距离密切相关。杜能提出的该项理论为之后的一系列城市用地理论提供了旁证，以农业土地的利用方式推导城市用地的发展。此后，德国经济学家韦伯受此影响，并于1909年首次提出了工业区位论，他认为工业区位的决定因素由交通运输成本、人工成本和集聚因素综合决定，相对其他因素影响，土地价格对工业产品价格的影响很小。德国地理学家克利斯特勒在首次提出了“中心地”理论，后世也称之为城镇区位论，这个时候德国已经进入工业化时代，他认为城镇是区域经济活动的“中心地”。
19世纪末20世纪初，在西方国家城市化不断加快的过程中，大城市盲目发展、贫民窟产生、社会秩序混论，引起了部分学者的思考。英国的霍华德于1898年在他的著作《昨天：通往真正改革的和平之路》认为当时的许多例如伦敦、巴黎等大城市卫生条件差，城市交通拥堵，而周边的农村虽然环境优美，但是功能性较差，他认为一个真正的大城市应该同时具有优美的环境又兼具城市的部分功能性，即所谓的“田园城市”。他认为城市之所以恶化是因为人口的聚集，城市的功能性吸引农村的居民自发聚集到城市中来，继而引发城市人口爆炸，城市功能瘫痪。他认为完美的田园城市应该具有城市和乡村的优点，城市用地只占六分之一，其余用地按照圈状布置为耕地、果园、草地、林地等，还应该预留相应的疗养用地，这些用地的性质永远不能改变，不得被城市建设用地侵占。其理论过于理想化，但是也为未来城市的构建开启了一扇新的窗口。但是，城市的发展又会带来人口的集中，城市的各种弊病是由于功能过分集中引起的，城市的开发和设计应该有多元化的思考。城市应该设置一定的人口准入机制，在人口集聚时应该有合理有效的疏散制度，保持一定的人口密度。
“中国经济研究与咨询项目”是一项由国外学者研究中国经济发展问题的活动，其中不少学者对中国的城镇化过程中土地问题进行了深入的研究。美国布朗大学教授弗农·亨德森在他的研究中指出，农村的土地承包权应该延长到70年或更长，以提供更大的激励来投资土地改造和农业机械。土地的承包权应该能完全的转让或出售，以鼓励投资农业和使土地集中到更大的所有者手中。土地作为农村财富的主要載体，若其具备可转移性则有助于城市化过程中农民更好的融入城市社会。他认为应该鼓励有效土地利用和减小城市蔓延，合理配置城乡用地，提高土地利用率，提供保护农业用地和绿色空间的正确激励。他认为中国正处在城镇化过程中，城市的土地需要被严格的管理起来，城市用地的进口需要严格审批，征地补偿必须到位，一方面能控制城市的规模，另一方面能降低失地农民的不稳定因素。
中国目前正处在一个城镇化的关键时期，城镇化进程中土地到底扮演着怎样一个角色，这个问题也引起了国内许多专家学者的思考。
土地是城镇化的根本。土地性质的转变，从农业用地转为国有土地，在城镇化过程中占有极其重要的地位。产业结构的升级、国家政策的改变都是围绕着土地性质的转变而来的。
国内外的研究者们都认为土地在城镇化过程中扮演了一个极其重要的角色，如何保证合理利用土地资源、节制开发农用地、杜绝建设用地无序增长，是城镇化过程中国土资源管理部门的重要职责。城市的发展，离不开土地资源的支持，田园式的城市发展要求大量的农用地支持，集中式的城市要求大量的建设用地支持，但是土地作为人类赖以生存和发展的基础，其本身是被社会的某一阶层所占有的，如何合理、合法解除这种占有关系，同时规避因土地使用权转换而引发的社会矛盾，保护农民的利益，是城镇化过程中国土资源管理部门应该首先考虑的问题。
作为中国这样一个国土面积辽阔，人口众多，土地所有权公有，土地利用情况复杂的大国来说，西方一些国土面积狭小的土地利用理论不适用于我国，单一国家层面的国土资源管理措施不适用于各个地区的具体情况，而中小城市城镇化又有着不同于大城市的特点，因此，探讨城镇化过程中国土资源管理的问题与对策很有必要。
公共财政（Public Finance）是一种政府的经济行为，是指政府集中一部分公共经济资源来确保公民能够享用到政府提供的公共物品和公共服务。它作为公共政策的一种，体现的是一种财政管理机制，是以全社会的财富满足全社会的需要，在市场经济中弥补因市场失灵而造成财政漏洞。公共财政是国民经济的重要组成部分，他可以促进资金合理分配，和“看不见的手”协调管理市场经济，是经济环节中不可或缺的一环。公共财政的主要来源有：税收收入、国有资产收益、债务收益、政府费收入、其他收入。税收收入作为公共财政的主体，其占公共财政的绝大部分比例。
但是近些年，我国很多地方政府从香港学习来一套“土地财政”的创收新办法，其主要思路是以有偿出让土地收取的土地出让金来维持本地区的公共财政。该收入属于预算外收入，在年度财政预算中不单列项，且相较税收收入而言，出卖土地使用权的方式以获利周期短、来源广、前期不需投资等优势迅速赢得了各地政府的喜爱，不少地区的“土地财政”已经超越了排名第一的税收收入成为公共财政的主要支柱。这种最简单、几乎无脑的发展方式其实是对本地资源的无情掠夺、是政府不思进取、寅吃卯粮、杀鸡取卵、涸泽而渔的一种不负责任的行为。 我国的国有和集体土地的用途皆实行用途管制。国家首先要编制全国的土地利用总体规划，将各地的土地划分为几等并规定土地的用途，再按照土地的性质分为农用地、建设用地和未利用地。国土资源管理部门要严防死守，严格限制土地性质的转变，保证全国18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。
城市建设的规模要适中，要综合权衡城市的发展水平，用地规模尽量不占或者少占农用地，鼓励采取增减挂钩等方式在增加建设用地的同时保证耕地的保有量。城市规划和农村的土地利用总体规划要与全国土地利用总体规划相衔接，对城市规模和农村土地规模实行严格限制，其规模均不得超过全国土地总体利用规划确定的面积。
1986年，我国第一部关于土地管理的法律《中华人民共和国土地管理法》顺利颁布，标志着我国土地管理正式进入法制化。但随着经济的发展和城镇化的扩大，我国土地管理的法律和法规也一直随之变化着。在之后的1988年，第七届全国人大常委会讨论并通过了修改《中华人民共和国土地管理法》的决定， 1998年，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》，本次修订不是对个别条款的修订，而是对整个土地管理思路的调整，对农用地保护和建设用地的开发都进行了详细的规范。
“土地财政”是指一种政府GDP增长的一种方式，主要是有偿出让土地获得土地出让金来实现城市GDP的增长，并将其作为主要的经济增长方式之一，一般称为“第二财政”，但在有些欠发达地区，“第二财政”甚至超过税收这个“第一财政”。可以说，这种政策诞生的根源在于欠发达地区没有适合发展自己的支柱经济产业，“第一财政”税收水平上不去，而政府只能采取这种方式来实现掠夺式发展。“土地财政”主要是依靠增量土地来创造财政收入，在中国欠发达地区甚是流行，其最早来源于香港特别行政区的土地管理政策，但是香港实行的是土地私有制，大部分土地存在于私人手中，政府需要付出相当大的代价才能取得土地并对其进行开发以达到重新规划出让的目的。但是中国大陆土地是公有制，国家拥有土地的所有权，任何单位或个人通过各种途径获得的只是土地使用权，政府在土地市场是保持垄断地位，以“低价向农民征收土地→以成本价供应工业用地或以高价供应商住用地→增加财政收入→进行城镇化建设→再次低价向农民征收土地”的循环模式来操作土地市场，并成为最终受益人。大量农用地在转化为建设用地的同时也给政府提供了巨额的财政支持，使政府有能力进行更多更大的转化，也就是我们讲的城镇化。
“土地财政”貌似是一部城镇化发展的永动机，土地自身变性的同时还能带动更多产业以及城镇化自身的发展，但其实细细分析其中存在不少问题。首先，“土地财政”使政府过分依赖开发商来提高自己的GDP收入，各项政策也向开发商开绿灯。在这种大环境下，保护耕地，保护农民的利益，已经不再是政府工作的重点。集体土地只能修建宅基地，虽然国家现在已经在探讨宅基地流转和农村集体土地入市的问题，但宅基地面向农民群众，而商业开发面向社会大众，其开发价值和创收不在一个水平面上，因此政府更倾向于征用集体土地为国有进行商业开发。我国一些省份已经不再审批新建宅基地，这项政策逼迫适龄农民购买商品楼，又给开发商哄抬楼价提供了市场基础，逐渐造成城乡“二元化”。其次，土地财政严格限制了创业准入条件。当土地作为一种政府获利的主要手段时，很多中小或规模以下企业将很难获得土地创业。土地的基准地价每三年向上调整一次，基本按照“研究上涨比例→征求意见→具体实行→研究上涨比例”的基调每年进行一项工作，基本可以说土地的价值是每年都在增长的，这就造成了很多中小企业或规模以下企业无法选择以土地作为承载的产业，只能选择一些不需占用土地的服务业等产业，进而造成整个国家部分产业始终跟不上国际形势，产业研究开发只掌握在少数大企业手中。再次，土地作为财政的主要收入之一，政府必然将之价值最大化，这又造成了国民經济的结构不合理。我国现在经济的龙头行业是建筑业，房地产及其相关产业在一定程度上引领了我国经济的发展。多年来，地方政府大都以投资拉动经济，大量重复搞基础设旆建设，虽然带动了土地、房地产、建材、装修等相关行业的繁荣，但是也造成了极大的浪费。但2012年末由于国家政策的干预使得房价下降，又造成了连年的经济衰退，房地产业的发展现在已经骑虎难下，但继续投入必将造成浪费。
土地储备是近些年来才出现一种土地政策，他是为了适应城镇化用地需求而诞生的，主要是指政府根据预期土地利用情况先行将土地征用或储备起来，并对之进行前期开发，使之达到出让条件，在条件成熟后立即将之投入市场的做法。纵观威海市这二十年间的城镇化历程，由于政府手中没有足够的土地，为了满足经济的发展，只能通过征收农用地来满足城市土地的供应，一方面造成了农用地的大量流失，另一方面又造成了建设用地的无序扩张，部分基层政府甚至鼓励国土部门大量征地来增加政府收入。而土地储备通俗点讲就是“土地银行”，是由政府相关部门主导的土地的收储、开发和经营，其作用就是使土地市场有一个缓冲地带，令政府“进可攻、退可守”，在指标充足、用地需求较少的情况下，将土地储备起来;在指标稀缺、用地需求较大的情况下，将储备的土地供应给市场。在这中间，政府不但可以用储备土地在金融市场进行融资，还可以对储备的土地进行开发和经营，提升其价值，以更合理、更符合城市要求的形态提供给市场，不但可以抑制无序征地造成的资源浪费，还可以更好的把握土地市场的需求。但是有些地方政府土地储备机构自成立以来，几乎都一直致力于土地和矿产交易市场规范性操作，土地储备业务基本未开展。土地作为人类生产和生活的必要载体，其价值并不仅仅体现在经济方面。首先，土地自古以来最重要的是社会保障价值，一方水土养一方人，土地本来就是我们人类的“衣食之源”，是我们的“生存之本”，土地自身的养育和承载功能是我们人类赖以生存的最大保障，这也是国家提出保证18亿亩耕地红线的原因，即保证我们的粮食安全。我国尚有广大的农村，土地主宰着大部分农民的生老病死，而盲目的城市化正在强烈的冲击着这个持续了几千年的传统，所以很容易引起矛盾纠纷。其次，土地还具有生态服务价值。这在西部生态环境较为恶劣的地区突出的较为明显，这些年经常肆虐我国北方地区的沙尘暴正是由于水土流失所造成。对于城市来说，任何一个城市都需要有绿地、公园、蔬菜种植基地、农副产品基地，如果没有公园和绿地，那城市将很容易受到恶劣环境的影响;如果没有蔬菜、农副产品基地，城市农产品需求全依赖于外地，那么这个城市将是非常脆弱的。最后，也是最小的价值，才是土地的经济价值。土地的前两个价值都是关系国家、城市发展的重要价值，最后的经济价值只是一种一次性的，只能给城市的发展带来短暂影响的价值，但却被各地政府追捧，将其作为土地的主要价值。既然土地的前两个价值如此重要，政府应当综合考虑土地的利用情况，使土地资源能长久的为城市的生存和发展提供助力，而不是只看眼前利益，“杀鸡取卵、涸泽而渔”。就驻马店市来说，市中心城区本身土地范围不大，经过前几年轰轰烈烈的旧村改造拆迁，现在真正意义上的农村已经不多了，城市急速扩张盲目追求土地的经济价值，市区范围绿地、公园也很少，就连市区内原有的一些蓄水的坑塘也被出让给开发商用于建房，导致夏季汛期时雨水排泄不畅，这也是大多数城市夏季泄洪不畅的主要原因。就连某些国家划定的18亿亩基本农田范围内土地都被村集体用作其他经济收益更高的用途。在以后的发展中，政府应该注重考虑城市发展综合要素，要增强城市对外界环境的抵抗力，首先要从土地供应方面深化思考，让土地发挥其承载万物的真正价值，而不是只关注眼前的经济利益。） 1994年国家实行分税制改革，从此拉开了中央与地方之间财政收支的博弈。分税制改革强化了中央政府的财政收入，为我国公共财政奠定了资金基础，符合公共财政的相关理论要求，是历史的进步。但是地方政府的可支配收入遭到极大的削减，随后因为农民负担太大，中央又废除了农业税，使地方政府的财政雪上加霜。地方政府要想发展经济，必须寻找新的财政突破口。失之东隅，收之桑榆，随着经济的发展，土地又成为城市发展的“新贵”，地方政府发现卖地的收入不属于税收收入，不用上交中央，再加上我国土地为公有制，各类使用权都有期限，理论上子孙后代不会出现没有土地的情况，操作起来政府压力和社会舆论更小，“土地财政”又成为各地政府眼中新的“摇钱树”。既然分税制改革造成了地方政府财政资金紧缺，必须另辟蹊径寻找财源，而分税制又是实现公共财政一个不可缺少的要素，那么能不能利用分税制的思想来制约地方政府盲目利用土地呢？按照这个设想继续探索下去，首先，中央应将土地出让收入纳入税收收入之中，或者参照税收收入的形式也实行“分土制改革”，因为国有土地所有权在国家，中央作为国家权力的代表，也可以享受土地出让所形成的利益;其次，制定差异化的分成标准，对出让的建设用地中商业、住宅、工业、公共设施和公共服务用地区别设定分成标准，加大商住用地的中央分成标准，减少或者不制定公共服务设施的用地分成标准，利用不同的分成标准来制约政府盲目的进行商业开发而忽略居民的真正需求。再次，强化中央转移支付，实现公共财政职能。对区域内城镇化土地刚性需求的地区给予更多的支持，对区域内城镇化已经基本完成的地区减少用地类的转移支付，鼓励其发展各种其他税收项目来使地方财政走上正轨，并通过其带动作用最终使整个区域的财政收入走上正轨。
经济论坛 经济发展与土地合理利用探析 在合法合规、政府国有资产不流失且增值的前提下，尽可能开发多条优良进水渠道，抓大放小，从区域战略性入眼，具体地块战术性入手。可以将拟规划范围内土地全部纳入储备计划目标，分不同时期、不同类型，近、中、远期优化资源配置，充分发挥资金使用效率，促进资金使用的良性循环。
在划定储备的大区域之后，应先进行土地、民生、财政资金支持等相关基本情况的调查工作，做好土地储备的前期基础准备工作，先规划半步乃至一步而行，待规划出具时可以同步将其纳入储备。
指标、资金的使用要灵活，只要战略方案成熟，区域内的土地原则上都可以作为先行储备土地目标，可以根据规划情况，一次性征收，分批次灵活审批出让，这样做可以分地块分时期多次投入，资金一次性核算分类投入，即保证了指标和财政资金供给的连续性，又避免了指标的浪费或断档。
土地储备融资渠道要宽，收储地类范围要广。首先，为确保土地储备资金的良性循环，应该考虑多一些投资来源渠道，不但利用政府资金，甚至可以考虑金融机构提供的商业资金。参考南方几个经济实力较强的地市的做法，土地储备启动的必要保障资金可以利用政府财政拨款，也利用金融部门的贷款资金。政府把土地储备看作一个基金项目，在储备土地出让后的出让金中提取一部分作为基金基数，有了基数资本，可以和金融机构共同合作，开发储备土地，甚至发行新的土地储备债券，借以吸收更大的社会良性资金。其次，打破以经济利益确定一切工作目标的常规，以整体效果最优化为原则，收储地类范围要广，只要是对拟收储区域整体效益有提升的地块，不限地类、不限规划，全部应纳入收储范围，让不同类型用地发挥不同效用。
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（作者单位：驻马店市国土局西园国土所，河南 驻马店 463000）
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