江苏进城务工人员随迁子女入学现状\问题及对策
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作者: 徐泰来 许敬乔
摘要：本文基于对江苏省进城务工人员随迁子女教育现状的专题调研，分析了进城务工人员子女随迁就读存在的矛盾与问题，提出了当前做好农民工随迁子女教育工作，促进教育公平的对策与建议。
关键词：调研报告；教育公平；随迁子女教育；对策与建议
中图分类号：G４６ 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（201１）１０-00４９-0４
随着城市现代化进程的加快，农村劳动力大规模向城市转移，由此带来的进城务工人员随迁子女的上学问题，已现实地摆在了我们的面前，并成为全社会关注的焦点。有效解决进城务工人员随迁子女入学问题已列入国家和省中长期教育改革和发展规划纲要。２０１１年４月至６月，我们对江苏省进城务工人员随迁子女教育问题进行了专题调研，初步摸清了全省进城务工人员随迁子女就读的基本情况，较客观地看到了江苏基础教育在“推进教育公平、实现教育优质均衡发展”方面所做的努力和取得的成绩，同时也较清楚地认识到目前存在的矛盾和问题。
一、进城务工人员随迁子女接受义务教育的基本状况
目前，我省进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育总数为８２４９０８人，其中在小学就读为６３２２６７人，在初中就读为１９２６４１人（外省在江苏就读小学为３２９１４０人，初中为８６３２２人）；在公办学校就读人数为７０６８０２人。全省有民办民工子弟学校１４５所，就读人数为１１８１０６人，公办学校就读比例达８５．６８％，进城务工人员随迁子女接受义务教育入学率达到９９％以上。
我省各级党委政府高度重视进城务工人员随迁子女教育问题。“十一五”期间，通过制定特殊政策，下发专门文件，召开专题会议，积极探索进城务工人员随迁子女入学的有效途径和方法，确保进城务工人员随迁子女接受义务教育的权利。全省已经基本实现了进城务工人员随迁子女接受义务教育与当地学生一视同仁的目标。
（一）突出流入地政府责任
２００５年，省政府调整政策，专门发文把“以流入地政府管理为主”的原则明确调整为“由流入地政府负责”。要求各级政府把解决进城务工就业农民子女的教育问题纳入当地社会事业发展规划，坚持进城务工就业农民随迁子女接受义务教育“由流入地政府负责、公办学校接纳为主”的原则，按学龄人口包括进城务工人员随迁子女的分布状况及其变动趋势，统筹规划，合理设置义务教育学校，配置教育资源，确保每个进城务工人员适龄随迁子女能够就近接受义务教育。
在我省经济较发达地区，不仅有大量的进城务工人员，在农村也有大量的外来务工人员。全省各地一直坚持较宽口径，把在农村务工的外来人员子女也纳入进城务工人员子女范围，凡是进城务工人员子女享受的待遇，在农村务工的外来人员子女也同等享受。
（二）坚持公办学校吸收为主
各地政府和教育行政部门坚持“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，采取多种形式，依法保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的权利。各地挖掘公办学校潜力，尽量安排进城务工人员随迁子女在公办学校就读，混合编班。多年来，我省进城务工人员随迁子女接受义务教育的入学率一直稳定在９９％左右的较高水平。除了南京、无锡、常州、苏州及扬州等５个市的部分县区有民工子弟学校外，其他各市进城务工人员随迁子女均１００％在公办中小学就读。
（三）进城务工人员随迁子女享受同等免费教育
２００６年，我省开始实行义务教育免收学杂费政策；２００８年实施义务教育阶段学生免费提供教科书制度；２０１１年春学期起实施义务教育阶段学生免费提供作业本制度。这些政策惠及全省城乡义务教育所有学生，即公办学校学生（含特殊教育学校学生，外来务工人员子女）和县以上教育行政部门批准的民办学校（含民办民工子弟学校）义务教育阶段学生，也就是不分公办民办，不论城市农村，一个不漏、人人享受免收学杂费、免费教科书、免费作业本的权利。
（四）大力扶持民办民工子弟学校
苏南地区外来务工人员较多，由于公办学校容量有限，暂时无法全部吸收进城务工人员随迁子女，保留了一批民工子弟学校。这些民工子弟学校办学条件、师资力量、管理水平等相对较弱，需要给予扶持。为了让这类学校不断提高教育质量，使进城务工人员子女也能享受到良好的教育，各地采取了各种措施，帮助和扶持民办民工子弟学校。在办学条件上，给予经费和设施设备（图书、计算机、桌凳等）的支持。省财政从２００５年开始，每年安排１５００万元专项经费用于各地外来人员子女入学工作。今年省财政专项补助经费已达３０００万。苏州市是全省外来民工子女最多的市，市财政安排专项经费给予补助。张家港市对达到一定办学条件的民工子弟学校给予６０万元的奖励。在教师队伍建设上，各地将民工子弟学校的教师纳入当地教师培训和教研活动中，有的还从公办学校选派骨干教师到民工子弟学校参与管理和任教，帮助学校提高管理水平和教育教学质量；在学校管理上，对民工子弟学校与当地学校一样要求，进行统一管理。民工子弟学校校长参加当地同类学校校长会议。常规管理与当地同类学校一样要求，学生的学籍也纳入当地教育行政部门的统一管理。
二、进城务工人员子女随迁就读存在的矛盾与问题
近年来，进城务工人员呈现逐年上升趋势，总体上表现为由农村向城镇流动，进而逐步向县城流动，再向中心城市流动。父母工作的迁移性加剧了其子女上学的流动性。调查显示，我省在进城务工子女教育问题上，依然存在不少矛盾和问题。
（一）义务教育公办学校数量不足
随着生源的快速增长，现有办学规模已无法保证当地适龄儿童和进城务工人员随迁子女正常就近入学的需要。有些地方只能安排进城务工人员随迁子女到指定的相对较远的公办学校就读。公办学校数量不足还导致大班额现象严重。一些地区特别是城市公办学校班额较大，有的地方学校班额达６０多人。
（二）学校管理面临新的难题
一是进城务工人员随迁子女流动性大，给学校的学籍管理带来了困难。有的学生在校才读了两个月就不见了，一查才知道，他又随父母到了另外一个城市。二是部分学校存在安全隐患。学校人数的剧增，造成教室拥挤，活动场地过小，带来安全隐患。三是教育质量下降。农民工子弟与城市的孩子相比，由于生长环境、家庭背景不同，他们的学业成绩大多比较一般，再加上学校大班额问题严重，专用教室等教学资源明显不足，教师负担加重，影响到整个学校教育教学质量的提高。
（三）随迁子女接受义务教育经费保障压力大
我省进城务工人员随迁子女入学主要集中在苏南地区。在苏南地区就读进城务工人员随迁子女人数达６４８４８５人，占全省总数的７８．６１％。苏南部分县（区）进城务工人员随迁子女人数已接近当地学生数，这些地方为保障进城务工人员随迁子女接受义务教育提供的办学条件和师资条件所需经费压力越来越大。实行全面的免费义务教育以后，地方财政承担了这些孩子的全部学习费用，而且还在逐年增长，对此，他们已经感到不堪重负，难以持续。一段时期，由于经费的不足，少数学校便向这些农民工子弟收取借读费，这不仅严重影响了农民工及子女的切身利益，加重了他们的经济负担，也损害了教育和政府的形象。
（四）现行的考试制度给随迁子女的升学带来障碍
由于中考政策的限制，随迁农民子女无法在当地接受高中阶段教育。有的学生因父母流动性大，跑的学校也比较多；等到中考时，这些孩子便犯了难，因在当地不能参加升学考试，必须回到那个久别的老家。报名考试还要把中学阶段的各种信息资料带回，不少孩子的父母为此来回要跑多少路，有的要折腾十几天才能办好。这个问题甚至引发部分地区农民工上访，损害了政府的形象，造成了教育主管部门被动的工作局面。
三、关于做好农民工随迁子女教育工作的对策与建议
外来务工人员尤其是进城务工就业农民，是流入地经济和社会发展的建设者和劳动者，是社会财富的创造者。他们为流入地的建设和发展作出了很大贡献，他们的子女将来大多数会成为流入地的新居民。解决好进城务工农民随迁子女的教育问题，不仅关系着农民工的切身利益，更是推进农村富余劳动力转移、推进城市化进程，提高城市人口素质，实现社会进步的迫切要求，事关教育和经济社会发展全局。解决好这个问题，对于巩固“两基”成果、高水平高质量普及十五年基础教育，促进教育公平，构建社会主义和谐社会具有重大而深远的意义。随着城市现代化的加快，农村劳动力大规模向城市转移，农民工随迁子女的教育问题将更加突出，我们要站在历史的高度，充分认识做好农民工子女教育工作的长期性、艰巨性和复杂性。
（一）统筹规划，将解决农民工子女的教育问题纳入城市建设发展计划
关于农民工子女的就学问题，国家“两为主”的决策首先强调了流入地政府的责任。一个城市的建设，必然有一个人口规模的问题。这个城市要发展到一个怎样的水平，将有多少人来建设和居住，同时必然有相应数量的学生读书，这是城市规划必须思考的问题。外来工是流入地城市的建设者和财富的创造者，把他们子女的入学问题列入城市事业发展总体规划，保证每个外来工的子女有学上、上好学，这是理所当然的事。各级政府要以贯彻落实中长期教育改革与发展规划为契机，迅速调整完善城市建设与事业发展规划。外来工子女将是流入地城市的新市民，流入地政府应该赋予他们受教育的权利和条件。各地要根据农民工子女的生源情况，规划建设义务教育学校，确保他们也能与城市学生一样就近入学。
（二）推进改革，为外来工子女的入学创造良好条件
学籍管理问题是城市外来工子女就读面临的难题。因为有些农民工流动频率大，随迁子女的学籍变更也就比较多。采用传统的学籍管理方法，确实有一定的难度。为了方便农民工子女读书，我省可试行流动学生一卡通制度。由省教育行政部门统一设计下发学生流动绿卡。此卡由学生监护人提出申请，户口所在地教育部门核发，在省内统一管理使用。绿卡存有该生的相关信息。该生流动到任何一所学校，只要凭此卡，便可直接安排到相关班级就读。外省流入的学生可采用其他相似的办法加强管理。
（三）积极探索，有效解决外来工子女在流入地的升学问题
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要“制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。面对这个问题，结合我们江苏的省情，可分层推进，分步实施。目前我省的中考基本上以县为单位进行。甲县的学生不可到乙县报考高中。如果这个门一打开，全省的生源大战将引发新的矛盾和问题。在目前情况下，可以试行外来工子女在流入地参加中考，也可在流入地就读，但学籍必须在户口所在地的教育部门注册（可以网上注册），毕业后可凭相关资料回户口所在地参加高考。至于外省的农民工子弟，省教育行政部门和招生考试部门要采取有效措施，确保他们回原籍参加高考。
（四）完善机制，确保农民工子女教育经费的落实与增长
农民工为流入地创造了财富，增加了税收，流入地政府应该是承担农民工子女教育经费的责任主体。同时，各地要建立与城镇化发展相适应的农民工随迁子女教育经费分担与增长机制，省财政与各级地方政府按比例负担的投入机制，建立农民工子女教育经费专项基金，统筹管理使用，确保城（镇）区教育资源增长与城市化进程同步，以满足农民工子女入学需求，真正实现平等享受优质教育资源。
（五）规范管理，努力办好民工子弟学校
由于公办学校的存量不足，为确保农民工子女有学上，各地采用多渠道筹集资金的办法，建起了一批农民工子弟学校。这种学校在苏南比较多，苏中苏北较少一点。由于地方政府的重视，这些学校具备了基本的办学条件，有合格的师资队伍和必要的办学设施。但是从教育均衡和教育公平的视角来看，这些学校与地方的同类学校相比还有较大差距。各级政府要继续扶持民工子女学校特别是民办民工子女学校建设力度。省财政要设立专项资金，支持民工子女学校改善办学条件。各地要采取公办学校教师到民办民工子女学校对口支教、民工子女学校教师纳入全省中小学师资培训等方式，提高民工子女学校教育教学质量，使农民工随迁子女在江苏接受同样优质的教育。各地政府和教育行政部门要视同公办学校一样加大对农民工子弟学校的培育与管理。在办学的质量和水平上，努力做到校园环境一样美，教学设施一样全，公用经费一样多，教师配备一样齐，学校管理一样好，农民工兄弟一样满意。
（六）一视同仁，认真教好每一个民工子弟
教育部等部委在《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中要求，“学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁”。农民工子女与城市学生相比，他们由于自小的生活、生长的环境不同，两者在学习、个性、习惯等方面存在一定的差异是必然的，问题是我们的老师如何看待和面对这些差异。学校老师要有“一视同仁”的责任和爱心，努力教好每一个农民工子弟。学校要给农民工子女提供与城市学生同等的学习条件，班级学额要控制在规定范围内。学校要加强与农民子弟家庭的联系，及时把握他们的思想脉搏，及时了解他们的学习和生活情况，帮助他们克服心理障碍，尽快融入新的学习环境。凡有歧视或体罚农民工子弟行为的，在师德评价中实行一票否决。
（七）通力合作，共同做好农民工子女的教育工作
各级政府要制定有关政策规章，协调相关部门，共同做好农民工子女的教育工作。规划部门要将农民工子女的教育纳入城市建设与发展规划，为农民工子女的就学创造必要条件；教育部门要把解决进城务工子女的教育问题摆在重要位置，纳入教育现代化、均衡化建设的范畴，指导督促中小学做好农民工子女的教育教学工作；公安部门要将１６周岁以下暂住儿童少年的登记纳入城市人口管理工作，在全省实行暂住儿童随行卡制度，并及时向同级教育行政部门提供辖区内农民工学龄子女的基本情况；财政部门要将农民工子女的教育经费纳入年度预算，建立健全农民工子女教育经费保障机制；编制部门要按规定要求，合理安排农民工子弟学校的教职工编制，完善师资队伍。
（八）典型引路，积极营造重视农民工子女教育的良好氛围
为推进我省义务教育的优质均衡发展，全省十三个义务教育示范区作出了有益的探索，创造了成功的经验。它们在如何做好农民工子女的教育工作上，同样迈出了可喜的一步。省教育主管部门要及时总结经验，加大宣传力度，使之在全省范围内得到快速推广。教育督导部门要搞好农民工子女教育问题专题督导，确保省政府有关政策规定有效贯彻和落实。
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（Ｊｉａｎｇｓｕ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ， Ｎａｎｊｉｎｇ ２１０００３， Ｃｈｉｎａ）
Abstract: Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｓｕｒｖｅｙ ａｎｄ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ＇ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ ｃｉｔｉｅｓ， ｔｈｉｓ ｅｓｓａｙ ａｎａｌｙｚｅｓ ｓｏｍｅ ｒｅｌａｔｅｄ ｉｓｓｕｅｓ ａｎｄ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ， ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ａｎｄ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｗｉｔｈ ｒｕｒａｌ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｗｈｏ ｒｅｃｅｉｖｅ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｉｎ ｃｉｔｉｅｓ ｗｉｔｈ ｔｈｅｉｒ ｍｉｇｒａｎｔ－ｗｏｒｋｅｒ ｐａｒｅｎｔｓ， ａｌｓｏ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ ｂｅｔｗｅｅｎ ｒｕｒａｌ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ａｎｄ ｕｒｂａｎ ｃｈｉｌｄｒｅｎ．
Key words: ｓｕｒｖｅｙ ｒｅｐｏｒｔ； ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ； ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒ＇ｓ ｃｈｉｌｄ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ； ｓｔｒａｔｅｇｙ ａｎｄ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ
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