委托代理理论视角下的民办学校分类管理

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　　摘   要 民办学校举办者在一定程度上分担政府承办教育事业、培养学生的责任，因而举办者和政府双方存在委托代理关系。委托方和代理方存在效用目标的冲突，构成不对称信息下的利益冲突博弈，在分类管理制度下存在逆向选择和道德风险等问题。因此，政府需要加强事前信息对称性，建立分类监督与激励机制，并引导举办者向公益性发展。
　　关键词 委托代理  分类管理  效用目标  信息不对称
　　《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正版）第七章四十九条明确规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”在这种经济行为中，人民政府就是委托人，而各级各类义务教育民办学校即为代理人。从更广义的角度来看，不仅义务教育，各级民办学校举办者都在代理政府来承办教育事业和培养学生的责任。基于分类管理改革的背景，需要厘清政府与民办学校举办者之间的委托代理以及存在的博弈关系，因此本文主要是在《中华人民共和国民办教育促进法》修正通过的背景下，研究民办教育中政府、学校举办者之间的委托代理关系，发掘在博弈过程中由于效用目标的差异所带来的问题，为促进民办教育发展和明晰分类管理方向提出有效建议。
　　一、民办学校分类管理下委托人、代理人的效用目标
　　委托代理中的契约关系可分为对称信息和非对称信息两种，对称信息情况即实现在完全信息情况下的委托代理关系，委托人可了解代理人即民办学校举办者所有情况并给予奖惩，从而达到帕累托最优，实现教育资源配置最优化[1]。而事实上政府与民办学校举办者之间不可能实现信息的完全对等，政府不了解民办学校举办者的办学动机即效用目标和行动细节，学校举办者也不完全了解政府的政策导向和执行细节等，因此政府与民办学校举办者之间是不完全对称信息情况下的委托代理。委托代理理论中的关键在于效用目标，在民办学校举办者和政府之间存在效用目标的共性与矛盾。
　　1.委托方政府对民办学校的效用目标
　　政府代表全体公民的利益，对保障我国全民受教育的权利有着不可推卸的责任，民办教育作为我国教育事业的重要组成部分，在提高教育质量、促进公平、满足多样化需求等方面都发挥了积极作用。因此从政府角度来说，民办教育同公办教育一样担负着人才培养的责任，对民办学校的资助更有助于推进民办教育发展从而促进公共利益。但现状是对民办教育的财政资助远远不足，2015年公共财政资助民办学校占民办学校总收入的12.72%，同年的国家公共财政预算教育经费总额28 000亿元，民办教育投入仅占1.41%。其主要原因在于资助的前提条件——公共产品属性限制。根据公共产品理论，公共财政资助对象一定是属于公共产品或准公共产品，符合促进公共利益的原则。从政府角度思考，如若民办学校是以营利为目的，则不属于公共产品属性，而是在市场机制下的提供教育产品的民营企业属性。接受政府资助和政策优惠却以营利为目的导向，对公共财政资助原则无疑产生挑战和偏倚。如若民办学校不以营利为目的，那毫无疑问它和公办学校一样属于公共产品，理应同公办学校一样接受公共财政资助。因此，为区别民办学校的公共性属性，就必须对民办学校进行分类管理，在分类管理的框架下，才能明晰不同性质下民办学校的法人属性、资助标准、政策设计与管理制度，才能够突破当前制约民办教育发展的制度性、结构性问题。因此，可以看出政府对民办学校分类管理的迫切性，也反映了政府在分类管理后对民办学校举办者所寄予的效用目标。
　　第一，实现营利性与非营利性责权利泾渭分明，消除办学的“灰色地带”。全面实施分类管理的首要目的就是消除民办学校模糊的属性，营利性民办学校资产归出资人所有，出资人享有办学收益权。非营利性民办学校资产归学校法人所有，捐赠人不再拥有财产权，也不得取得回报，办学结余继续投入教育。通过营利与非营利二分界定彻底解决产权问题，为后续资助与管理提供清晰的资助框架体系。
　　第二，实现非营利性民办学校“完全公益化”，加大财政资助的同时，学校控制权转移至政府和社会，加大对办学过程性监管。在界定清晰的权责体系下，将非营利性民办学校完全剥夺脱离资本属性，转制成为社会公益性组织。在资助的合法性通过后，政府希望通过资金约束实现学校控制权的转移，建立一套社会参与、政府宏观管控的治理体系，非营利性民办学校举办者不再有完全的控制权，避免了非营利性民办学校举办者享有完全控制权而取得学校人事任免、财务处置等核心权益，继而通过一些手段获取经济、非经济的回报。
　　第三，实现营利性民办学校“商业运营化”，责任移交至市场，由市场机制负责调节控制，享有部分政策优惠支持。民办学校可选择营利性民办法人，实行企业会计制度，完全交由市场调节。但政府对营利性民办学校的资助力度较非营利性民办学校低，在政策上给予部分优惠，不再免费供地。这类营利性民办学校收费根据市场需求及成本制定，并接受政府監督，质量监管由第三方质量评估为主。
　　2.代理方民办学校举办者的效用目标
　　民办学校举办者的效用目标可以总结为三方面：利益动机、社会合法性需求、公益性驱动。首先是利益动机。民办学校举办者作为社会个体，自然符合经济学中的“经济人”假设，即利益驱动行动。从民办学校的发展历史来看，我国大部分民办学校主要还是投资办学属性，带有明显的营利性质[2]，当然这里并不否认部分民办学校举办者的“教育家”情怀。利益性驱动包括经济和非经济回报：经济性回报即取得办学收益，办学结余按国家规定进行分配，以股份形式参与分红;非经济回报包括学校控制权、声誉，掌握学校控制权可以掌控很多隐性的经济权益，例如以学校资产转移的形式实现家族的代际传递等。分类管理改革后，为营利性民办学校合法收益提供了制度保障，但不可能再像过去政策不明确的情况下，以公益为旗号享受国家教育政策的优惠和补贴。
　　民办学校举办者追求的效用目标还包括社会合法性。民办学校的社会合法性一般是指在社会大众存在的利益认知和道德标准评判下，民办学校需要取得社会大众认可的符合度和信服力。民办学校的社会合法性需求指举办者希望得到与公办学校等同的法律地位，在我国教育体系下获得组织认同。合法性对民办学校的生源、师资及未来发展有着至关重要的作用。长期以来公众对民办学校的认可度不高，一方面是因为过去民办学校缺乏法律支持和政策保障，民办教育营利性的模糊界定让民办学校社会合法性缺失，政府对公办民办的区别对待让民办学校在大众心理的地位较低。另一方面，民办学校的盲目营利性行为为社会所诟病，过去民办学校受利益驱动办学，精明的企业家投资办民办学校形成了社会大众的刻板印象。民办学校分类管理改革后，更清晰地界定了营利与非营利性，且无论营利与否均秉持教育公益性准则，有望为民办学校合法性提供制度性解决路径。 　　公益性驱动也是民办学校举办者所追求的效应目标之一。教育事业一直是我国公益事业的组成部分，民办学校自始至终都以公益为首要准则。学校举办者个体不完全是精明的“经济人”，还有部分是基于“教育家”情怀的彰显，或者说办学的动机不完全是经济利益驱动，还包括公益性驱动。例如，很多公办学校校长退休后，秉持教育公益性发挥余热，继续办民办学校。此外民办学校部分资金来源于捐资助学、基金会支持等，尽管捐资助学的公益性行为可能存在其他動机，如享受名誉、宣传动机等，但仍是秉持教育公益原则，基本目的依然是以促进公共利益为导向。
　　二、分类管理下委托代理双方效用目标的共性与冲突
　　1.效用目标的共性——优质的诉求
　　委托代理方政府和民办学校举办者之间既存在效用目标的共性，又存在着冲突。从效用目标的共性来看，双方都趋向于办优质且多元的民办学校。虽然行动动机不同，但最终的导向趋于相同。
　　对政府而言，从资源配置角度看，在财政资金限制的条件下，引导民办学校向多元优质发展，可以有效缓解政府办学压力，增加地区优质教育的供给和辐射，促进当地教育事业发展。近年来民办学校发展也越来越趋向于被公办学校同质化，能办出特色又有质量的较少，政府需要对民办学校格局进行重塑，满足社会对优质多样的教育资源的需求[3]。从公办教育发展角度看，公办学校办学过程过于安逸，政府包办公办学校发展已逐步挤压民办学校市场，更重要的是公办学校的发展也逐渐形成对政府办学的路径依赖。民办教育的发展不仅在提高教育质量、促进公平和满足多样化需求等方面发挥了积极作用，而且在探索办学体制、管理方式和人才培养模式等方面起到了助推作用，促使公办学校不断反省自身，主动或被动地以提高质量来迎接民办学校的挑战。因此，促进民办学校向优质且多元方向发展是政府的效用目标。
　　对民办学校而言，追求优质的目标不言而喻。对非营利性民办学校可以扩大声誉和影响力吸引更多优秀师资和生源，一改过去民办学校饱受歧视的印象与地位;对营利性民办学校而言则是直接利益获得，在市场竞争机制下，高质量特色化学校无疑会吸引更多的生源，当需求增多出现供不应求的情况下，民办学校举办者就可以获得更高的盈利水平。
　　2.效用目标的冲突——利益相关者的博弈
　　委托代理过程双方效用目标的冲突本质是利益相关者之间的利益冲突，在此过程存在不完全信息下的博弈过程，其博弈的焦点就在于举办者的权益问题。政府希望通过营利、非营利的二元分立彻底解决权益问题，分类管理改革将彻底终结非营利性民办学校的资本回报，消除政策模糊带来的产权不清、收益不明的情况。这样的颠覆性改变对举办者而言无疑是一项重大挑战，举办者在营利与非营利之间难以抉择。选择营利性民办学校无疑会获得完全的产权和收益，但无法享受到非营利性民办学校的政策优惠条件与力度，仅仅享有有限的政策优惠，这无疑会增加举办者的投资成本与心理负担。营利性民办学校如若不具备质量、特色、升学率等其他优势，其社会合法性危机会带来更多的生源危机、师资危机等。选择非营利性民办学校举办者则无法取得办学收益，所以资金结余只能用于办学，这与举办者的利益诉求相违背，且长期以来民办学校的营利路径依赖，让举办者不会改变营利的根本初衷[4]。
　　涉及权益的冲突问题不仅仅停留在经济收益上，还包括民办学校举办者的管控权限归属问题，过去民办学校举办者虽然不享有学校财产归属权，但举办者基本享有学校的管控权，学校资源和利益是可以通过管控权获得，通过财产转移等手段实现间接营利[5]。分类管理改革下，非营利性民办学校定义为完全公益化，政府无疑会加强对学校资金使用监管，建立政府监督、社会参与的治理体系，非营利性民办学校举办者不可能再享有完全的管控权。
　　综上，委托方政府和代理方民办学校举办者的效用目标冲突即聚焦于举办者的权益问题，民办学校举办者希望享受国家财政资助和政策优惠，合法获得利益回报，且享有宽松的政策监管。这无疑和政府的效用目标相违背，政府希望通过分类改革实现营利与非营利的二分结构，公共财政主要资助非营利性民办学校，营利性民办学校自负盈亏由市场调节。
　　三、委托代理理论下效用目标冲突的后果
　　基于民办学校举办者与政府效用目标差异的冲突分析，在委托代理中主要存在事前逆向选择和事后道德风险两方面问题，在分类管理改革背景下，逆向选择是指民办学校举办者了解自己选择营利或非营利的动机，而政府却不了解举办者情况，因此是在不完全信息情况下签订契约（登记营利或者非营利）。道德风险是指由于政府不可能完全掌握举办者信息，在签订契约后民办学校举办者可能会存在一系列违反政府初衷的行动，继而损害公共利益。
　　1.逆向选择问题
　　分类管理改革后，亟需要民办学校举办者在营利与非营利之间作出抉择，由于《中华人民共和国民办教育促进法》在2016年修正通过，大多数地区还未出台更为具体的相关政策，在政策条件不够清晰的情况下，大多数举办者处于观望中，不愿意或者不敢断然选择。且目前双方信息渠道不够通畅，举办者并不了解政府出台政策的初衷和导向。
　　总之，举办者不了解选择营利性与非营利性的期望值与违逆成本，大多数举办者选择退出或观望，而最坏情况是选择投机主义——继续披上非营利性的外衣，却持有利益取向的动机。特别是义务教育阶段只能选择非营利性属性，学校举办者在不确定退出损失只能观望继而盲目选择跟风继续办学，非营利外衣下实施营利是他们一种固有的路径依赖。在委托代理双方非对称信息的情况下，政府要了解民办学校执行情况必须加大投入成本、加强监管，举办者可能会铤而走险选择继续其隐性方式营利。因此这里的逆向选择问题是民办学校举办者选择违背自己营利初衷的非营利属性，政府在不确定举办者动机的情况下，选择给予不具备教育公益性导向的民办学校资助。
　　2.道德风险问题
　　道德风险问题是契约执行阶段的机会主义行为，由于委托人与代理人之间存在信息不对称，因此委托人很难准确了解代理人的行动是否符合委托人的利益，即举办者在选择分类登记后是否遵循政府分类管理的效用目标。 　　选择非营利民办学校存在的道德风险主要是举办者的利益诉求。上述分析提到义务教育阶段只能选择非营利性属性，而举办者在不确定退出损失时只能观望继而盲目选择继续办学。举办者也希望能够在经济权益方面得到某种程度的保全，如果政府强硬地按自己的利益动机出发，通过分类管理以“一刀切”的方式，不对这类举办者进行合理补偿或激励势必会造成对双方都不利的后果。举办者很可能选择投机主义，通过各种财务手段获得隐性利益，而不改善学校教育质量。更重要的是，非营利性民办学校政府定义为完全公益属性，政府有责任为这类学校发展负责，这样举办者可以将办学风险转移至政府，这与政府的效用目标是背道而驰的。
　　选择营利性民办学校存在的道德风险是违反教育公益属性的问题，《中华人民共和国民办教育促进法》中明确提出无论是否营利，民办学校都应遵守公益性原则。分类管理改革后地方政府很大程度会将营利性民办学校当成民营企业进行管理，这种导向很可能会给予举办者错误的信号——只有精明的企业家才能取得最大利润，营利性民办学校可能会违背教育的基本原则，以产业化运行学校。为吸引更多的生源赚取最大化利益，举办者会盲目追求升学率，这与政府鼓励办民办学校满足社会多样化需求的初衷相违背。
　　四、民办学校分类管理改革的政策建议
　　由于委托人政府和代理人举办者存在利益冲突，在分类管理契约选择上存在逆向选择问题，在分类管理契约选择后存在道德风险问题。在委托代理理论框架下，为解决逆向选择问题，可从加强委托代理双方信息对称方面解决，而解决道德风险问题的核心是激励机制的设定和监督体系的完善。基于此，为促进地区分类管理改革的推进和民办教育发展，笔者提出以下相关政策。
　　首先，各地区出台更加具体且具有实操性的政策文件，采取顶层设计与基层创新相结合的模式，给予举办者选择登记的缓冲时间。加快出台具体政策并搭建信息交流平台，有效减少由于信息不对称情况而出现的逆向选择问题，让有教育家情怀、有思想的举办者选择非营利性民办学校，让明确带有营利目标性质的举办者选择营利性民办学校，减少举办者的选择错位和政府的资助错位。
　　其次，建立和完善民办学校分类监督和激励机制。政府与举办者的委托代理关系通常建立在信息不对称的基础上，如若缺乏相应的监督和激励机制，将会滋生机会主义行为和道德风险的产生，最终将损害委托人的利益[6]。因此，保护委托代理关系，促进双方效用递增就是要建立一套完善的激励与监管体系，将委托人和代理人的利益和目标统一起来，并形成约束和激励机制。
　　最后，引导民办学校举办者转化办学思想，改变过去在非营利外衣下实施营利的路径依赖。从民办教育发展伊始，学校办学方向都带有投资办学性质，从长远来看不利于民办教育发展。政府亟需引导举办者转变办学思维，促进举办者形成办优质教育和教育公益的效用目标，摒弃单一的投资收益理念，秉持人才培养和学校发展的教育情怀，无论营利性与非营利性民办学校都要引导教育的公益属性，从而推动民办教育事业持久发展。
　　参考文献
　　[1] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店和上海人民出版社，2004.
　　[2] 邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（01）.
　　[3] 张燕妮.我国民办义务教育发展的困境与出路[J].教学与管理，2017（24）.
　　[4] 王诺斯.营利性与非营利性民办高校分类管理研究[D].大连：大连理工大学，2017.
　　[5] 王文源.民办教育发展：新突破·新常態[J].中小学管理，2015（10）.
　　[作者：姚昊（1995-），男，安徽桐城人，南京师范大学教育科学学院在读硕士研究生;叶忠（1971-），男，安徽桐城人，南京师范大学教育科学学院教授，博士。]
　　【责任编辑  陈国庆】
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